Юрий Болдырев
Заместитель председателя Счетной палаты РФ

    «Последнее предупреждение»
    Средства массовой информации сообщают, что в Государственную Думу направлено последнее предупреждение: если в ближайшее время Думой не будет принят закон о некоем перечне месторождений, допускаемых к переводу на режим соглашений о разделе продукции,– разработка месторождения такого-то откладывается на неопределенное время... В чем же суть проблемы?
    Летом 1995 года Государственной Думой был принят Закон «О соглашениях о разделе продукции». Этот закон предусматривал, что, кроме предоставления участков недр в разработку на основе лицензии (в соответствии с Законом «О недрах»), правительству давалось право передавать месторождения и участки недр на основе соглашений о разделе продукции (СРП).
    В отличие от лицензионного механизма, СРП предполагает заключение между государством и инвестором – как равными сторонами – гражданско-правового соглашения. При этом большинство налогов и платежей отменяется, все затраты инвестора компенсируются нашим сырьем, оставшееся прибыльное сырье делится между государством и инвестором. Соглашения могут заключаться на 25 – 50 лет, и при этом допускается отказ от юридического иммунитета Российской Федерации – спорные вопросы могут решаться в судах других стран в соответствии с нероссийским законодательством. Таким образом, принципиальное отличие СРП от лицензионного порядка в том, что, если допущена ошибка или невыгодные для страны условия заложены из-за корысти чиновников, исправить ошибку будет невозможно.
    Поэтому интерес и пристальное внимание верхней палаты парламента к этому закону были понятны и обоснованы: достаточно ли защищены при переходе на такую систему долгосрочные интересы России? Только на пленарных заседаниях Совет Федерации рассматривал закон четыре раза. И, несмотря на давление правительства и средств массовой информации («нехорошие» депутаты Совета Федерации препятствуют золотому дождю инвестиций), закон отклонил. Думе было предложено создать согласительную комиссию.
    Я был тогда сопредседателем согласительной комиссии от Совета Федерации и помню, как тяжело шла работа. Начать хотя бы с того, что И. Рыбкин, бывший в то время Председателем Думы, в течение одного дня три раза ставил на голосование преодоление вето Совета Федерации, не дав представителям верхней палаты парламента даже одной минуты для объяснения причин отклонения закона. К счастью, преодоление вето не прошло, и Дума согласилась на создание согласительной комиссии. Кстати, уже после этого Дума снова несколько раз возвращалась к вопросу о преодолении вето Совета Федерации, но столь же безрезультатно.
    В процессе работы согласительной комиссии довольно быстро стало ясно, что большинство депутатов Думы просто не обратили на этот закон изначально достаточного внимания: раздел продукции – что-то узкоспециальное, технологическое. При обсуждении замечаний Совета Федерации с большинством из них члены согласительной комиссии от Думы вынуждены были в той или иной степени согласиться.
    В частности, нам удалось на пути массового перевода недр на режим СРП поставить эффективные фильтры парламентских процедур. Одна из них – утверждение федеральными законами ключевых соглашений: по шельфу, в особой экономической зоне и всех заключаемых без конкурса. Но этому предшествует еще и другая процедура – режим СРП вообще может распространяться не на любые объекты, а лишь на те, что включены в специальный перечень, принимаемый федеральным законом.
    И здесь мы возвращаемся к «последним предупреждениям» Думе, озвучиваемым через средства массовой информации. И становится ясно, что ничто не откладывается. До тех пор, пока конкретное месторождение не включено в перечень федеральным законом, пока последовательно Государственная Дума, Совет Федерации и Президент не дали на это своего согласия, – не о чем говорить. Ибо неизвестно вообще: будет ли когда-нибудь это месторождение включено в перечень или же парламент не даст своего согласия и сочтет, что для перевода этого месторождения на режим СРП нет достаточных оснований, что оно вполне может и должно разрабатываться на основе лицензионного механизма.

    Крупным оптом...
    Но пока парламент обвиняют в том, что он до сих пор не дал своего согласия ни по одному месторождению. Оправданы ли такие обвинения?
    Для того и фильтр парламентской процедуры, чтобы пропускать не все. Перевод каждого объекта на СРП – не от хорошей жизни. Такой отказ от использования национальной лицензионной системы может быть оправдан только в одном случае: если есть месторождение с особо сложными условиями, с особо высокими рисками, требующее финансовых ресурсов и технологий, которые мы иначе не получим. И если есть иностранные инвесторы (солидные фирмы-инвесторы, а не посредники из оффшорных зон!), не доверяющие России в силу нашей неразберихи, согласные участвовать в конкурсе и, в случае победы, взяться за разработку участка, но – только на условиях СРП.
    Таким образом, предложение о переводе каждого участка недр на СРП должно быть тщательно обосновано. Должно быть доказано, что этот участок не может быть разработан иначе, причем не только в условиях нынешней налоговой системы, но и в условиях более льготного налогообложения без перехода на СРП.
    Что же делает правительство? Вносит законопроект «О перечне...», состоящий из наименований ... сразу 250 месторождений и участков недр – без каких-либо обоснований. Может ли в этих условиях ответственный член парламента проголосовать «за»? Очевидно, что нет. И не потому, что он «противник СРП» или еще что-нибудь в этом роде. Просто он не имеет возможности оценить даже ближайших последствий таких действий для бюджета и, тем более, долгосрочных последствий для экономической безопасности.
    В этих условиях логичным было поручение Думы Счетной палате (являющейся по закону не только контрольным, но и официальным экспертным органом, работающим по поручениям и обращениям нашего парламента) провести финансовую экспертизу законопроекта «О перечне...». Правительству же поручалось представить Счетной палате все необходимые материалы.

    Экспертиза
    Счетная палата запросила у правительства финансовые и технико-экономические обоснования, но таковых не получила. Министерство природных ресурсов в одном из своих ответов признало, что таких расчетов у правительства нет. Какой вывод может быть сделан Счетной палатой? Что вопрос правительством не подготовлен, и оно не предоставляет информацию, необходимую депутатам для принятия положительного решения. Это и зафиксировано в официальном отчете Счетной палаты, направленном в Государственную Думу в конце октября прошлого года. Кроме такой констатации, отчет содержал информацию по результатам изучения ряда объектов, проведенного специалистами Счетной палаты.
    В частности, я бы выделил выводы, касающиеся месторождений, имеющих недропользователя. В качестве основания для их перевода на режим СРП делалась ссылка на нерентабельность их разработки. Но при нынешней налоговой (и шире – правовой) системе вся экономика нерентабельна и абсурдна. Прекратить разработку вообще во многих случаях нерационально или даже невозможно в силу градообразующего характера месторождения. Значит, речь может и должна идти о переводе такого участка на более льготное налогообложение. Но окончательное решение – только по результатам полного аудита, с анализом причин нерентабельности: это объективные причины или же дело в неэффективном управлении, излишних издержках, легкомысленной или преступной сбытовой политике. Что же касается перевода на СРП (как гражданско-правового соглашения), то Счетная палата исходит из того, что нынешние недропользователи уже приняли на себя обязательство работать на условиях лицензии. Это обязательство они должны безусловно выполнять, пусть (если будет доказана обоснованность) и при льготном налогообложении. Если же они с этим не согласны – вернуть лицензию. И если участок переводится на СРП – на равный для всех конкурс.
    Счетная палата предложила Думе отклонить законопроект «О перечне...» и предложить правительству действовать поэтапно. Сначала внести проект перечня из ограниченного количества объектов, не более 10 – 15, но с расчетным обоснованием по каждому. В дальнейшем же дополнять перечень уже на основе анализа процесса проведения конкурсов, подготовки и заключения соглашений, а также по результатам контроля за реализацией трех ранее (до принятия закона о СРП) подписанных соглашений.
    Кроме того, мы понимаем, что Думу и Совет Федерации, когда им представят уже подписанные соглашения на утверждение законом, могут и не устроить те условия, на которые согласится правительство. И тогда российская сторона может оказаться в не слишком приличном положении перед партнером – победителем конкурса. Мы предложили очевидный выход: оговорить принципиальные требования парламента по каждому месторождению еще на этапе принятия решения о согласии на перевод этого месторождения на режим СРП, т. е. в Законе «О перечне...» В этом случае будущая процедура утверждения конкретного соглашения может быть в значительной степени формализована и сведена к проверке того, насколько неукоснительно выполнены правительством требования парламента к соглашению по данному месторождению, сформулированные на предыдущем этапе в Законе «О перечне...».
    Какого же рода условия следует оговорить в Законе «О перечне...»? Предложения в этой части также были сформулированы в нашем отчете.
    Прежде всего это минимально достаточные условия раздела продукции, ежегодного платежа (роялти) и т.п. Необходимость определения таковых в законе проистекает не только из общетеоретических построений об опасности некомпетентности и коррупции, но и из конкретных печально известных примеров продажи правительством за бесценок контрольных пакетов акций таких стратегических гигантов, как «Норильский никель» и «ЮКОС». Если это было вчера, почему это невозможно завтра?
    По ряду месторождений необходимо оговорить механизмы сохранения государственного влияния, причем просто включения российских компаний в долю с инвестором явно недостаточно – ведь многие «наши» АО завтра с легкостью могут оказаться под реальным контролем наших стратегических соперников (если это не произошло уже, в том числе через подставных лиц). Здесь существенным является и условие о пределах возможного отказа от юридического иммунитета России, а также некоторые другие.
    Особо я бы выделил необходимость оговорить по каждому месторождению долю технологического оборудования, которое должно быть произведено на российской территории, о чем ниже скажу подробнее.

    «Сокращенный» перечень
    Правительство не стало дожидаться отклонения Думой первого варианта законопроекта «О перечне» и отозвало его. Взамен был внесен новый законопроект, на который Счетной палатой также было подготовлено заключение.
    Здесь мы столкнулись с прямой попыткой введения депутатов в заблуждение. Если первый внесенный правительством перечень содержал 250 месторождений и участков недр, то новый «сокращенный» вариант содержал лишь 127 объектов. Но при ближайшем рассмотрении выяснилось, что в первом перечне были месторождения и участки недр, во втором – лишь «участки», в которые объединили группы месторождений. Исключено из проекта 30 объектов, но добавлено – 37. Просто изменена система подсчета: по исходно использованной правительством системе в новом перечне уже 257 объектов!
    Новый перечень был разделен на две части: выделено 49 объектов, по которым соглашения могут заключаться уже в нынешнем 1997 году. Но Счетной палате пришлось констатировать, что такая формула не носит юридически строгого характера, т. е. из нее не вытекает, что по любому объекту из другой части перечня нельзя заключать соглашение в том же 1997 году. Кроме того, и по этим 49 объектам расчетов также не представлено. И если в приложении к пояснительной записке к законопроекту правительство приводит некие цифры поступлений в бюджет при нынешней налоговой системе и в режиме СРП, то оно должно иметь соответствующий расчет. Правительство утверждает, что расчета не имеет.
    Я далек от мысли, что правительство скрывает от нас имеющуюся у него информацию – ведь за это по новому Уголовному Кодексу предусмотрена уголовная ответственность.
    Министр природных ресурсов утверждает, что для проведения требуемых расчетов нужны миллионы долларов. Но, во-первых, не потратив сейчас миллионов, мы в результате потеряем миллиарды. Во-вторых, если вы приводите какие-то цифры, но не можете представить расчета этих цифр, – значит, цифры либо взяты «с потолка», либо представлены заинтересованной стороной – потенциальным «инвестором»?
    Разве мы так богаты, чтобы полагаться на расчеты заинтересованной стороны или вообще обходиться без них? Если цель – протащить сразу 257 объектов, то на подготовку обоснований, конечно, не хватит никаких денег. Но не хватит ресурсов и на качественную подготовку документации, определение начальных условий конкурсов и т.п.
    Счетная палата в заключении на новый законопроект вновь предлагает действовать поэтапно. Ибо цена каждой возможной ошибки столь велика, что никакая массовая кампания здесь недопустима.

    Мы ли одни не хотим такого «прогресса»?
    В демократических странах невиданно, чтобы правительство могло экспериментировать с ресурсами таких масштабов. На федеральных землях США вообще СРП не допускаются. Если же добыча на условиях лицензии становится нерентабельной (как и у нас на ряде месторождений) – могут уменьшить ежегодный платеж (роялти). И даже при отсутствии СРП, в рамках чисто лицензионной системы, тем не менее, Конгресс в несколько раз сократил правительственную программу лицензирования добычи нефти. Но никто не обвиняет Конгресс в антирыночности, прокоммунистичности, препятствовании процветанию американской экономики...
    Никакие прямые переговоры с инвестором в США невозможны – конкурсная система. Но и победив в конкурсе, вы не обязательно получите лицензию. Во-первых, вы не должны иметь в предыстории случаев нарушения природоохранных законов. Во-вторых, придется положить на депозит крупную сумму денег или заплатить средства за покупку страховых бонов – для гарантирования способности ответить по обязательствам и за возможный ущерб природе. В-третьих, если предложение победителя ниже рассчитанного достаточного предложения – откажут и проведут конкурс вновь. Они своевременно тратят деньги на необходимые расчеты и, соответственно, не несут потом несопоставимо больших потерь из-за поспешно и необдуманно заключенных лицензионных соглашений (не говоря уже об СРП). При этом американцы тоже экспериментируют, но лишь на одном – двух участках, а не на сотнях одновременно.
    А потому, подводя итог сказанному, можно утверждать, что задержка запуска СРП происходит отнюдь не по вине парламента. Внеси правительство сразу перечень из 10 – 15 объектов с обоснованием по каждому – вопрос мог уже быть давно решен, и на тех участках, по которым перевод на режим СРП действительно обоснован, уже вполне могли бы вестись работы.

    Кому распоряжаться недрами
    На недавних парламентских слушаниях по проблемам СРП звучал тезис о том, что судьбой недр должны распоряжаться прежде всего те, кто живет на соответствующей территории. Но насколько это справедливо? В обоснование противоположной позиции приведу лишь один аргумент: если бы не московская, петербургская, нижегородская, кировская, воронежская и другие части нашего военно-промышленного комплекса, то все эти ресурсы уже вообще давно не принадлежали бы нам – ни как целому, ни по частям...
    Но в чем может быть интерес иных регионов и страны в целом, кроме того, чтобы получать средства от российской части прибыльного сырья? В том, чтобы вероятный (а по ряду месторождений и гарантированный) спрос на технологическое оборудование был использован для подъема нашего машиностроения.
    Ведь на многих месторождениях доля компенсационного сырья будет больше, чем доля сырья прибыльного, и тем более, чем его российская часть. На что будет списано это сырье, где будут размещены заказы? Появятся ли рабочие места, новые мощности, отчисления в бюджет и социальные фонды у нас? Или же наше сырье пойдет на развитие чужой экономики, а нам останется лишь малая доля – часть прибыльного сырья?
    В ходе работы согласительной комиссии полтора года назад нам удалось заложить в закон общую норму об обязанности правительства предусматривать в каждом соглашении долю оборудования, в обязательном порядке производимого на нашей территории. Но, по большому счету, подход должен быть обратным. Нужно исходить из того, что нормой является использование при добыче полезных ископаемых на российской территории на условиях СРП (т. е. при наличии гарантированного заказа на оборудование на 25 – 50 лет) 100 % российского оборудования. В тех же случаях, когда это невозможно, необходимо, чтобы правительство обосновывало целесообразность разрешения использовать десять, двадцать или даже тридцать процентов оборудования, ввозимого из других стран.
    В обоснование отсутствия опасности массового ввоза оборудования, произведенного в других странах, зачастую приводится не вполне добросовестная аргументация. Так, на уже упоминавшихся парламентских слушаниях утверждалось, что проблемы нет, и что на Сахалине в соглашениях уже есть требование о размещении 70 % заказов в России. Но это неверно: там речь идет лишь о том, что стороны соглашения «будут стремиться» – то есть никаких обязательств. Что же касается практики, то, во-первых, важны не намерения, а гарантированные оплатой заказы; во-вторых, необходима уверенность, что заказы – это не разовый рекламный трюк, и что их размещение на нашей территории не противоречит интересам наших партнеров, т. е. что именно такая практика будет и в дальнейшем.
    На деле же, несмотря на рекламируемые намерения, без специального оговаривания соответствующих условий в соглашениях – российские производители оборудования всерьез привлечены не будут, разве что для производства опор для буровых, да и то из японской стали. Причины?
    Первая. Для вывода предприятий на необходимый уровень нужны деньги, которые появятся, только если у заказчиков будут стимулы развивать производство именно на нашей территории, а не использовать ввозимое из-за рубежа.
    Вторая. Часть нашего оборудования уже конкурентоспособна. Но по закону и по подписанным соглашениям затраты инвестора (без оговоренных законом ограничений) компенсируются нашим сырьем. Зачем же ему более дешевое (российское) оборудование?
    Третья. Заманчиво утверждение в докладе, что все транспортные услуги будут оказываться «российским рынком». Но подписанные соглашения дают право экспорта принадлежащего инвестору сырья и не оговаривают, что хотя бы часть перевозок обслуживается российской стороной. Перевозчик выбирается иностранной компанией. Неужто нам добровольно уступят рынок?
    Четвертая. Одна из базисных функций даже самого либерального государства – продвижение за рубежом интересов разных кругов своего бизнеса. И если вице-президент какой-то страны в рамках совместной комиссии успешно лоббирует интересы своих, то это интересы и недропользователей, и перевозчиков, и производителей оборудования.
    Пятая. Один из методов продвижения на внешние рынки товаров и услуг – предоставление связанных кредитов. Правительство же в одном из подписанных соглашений уже допустило списание в затраты (оплачиваемые нашей нефтью) обслуживания взятых инвестором кредитов, причем без ограничения процентной ставки.
    Конечно, никто не спорит с тем, что «катерпиллеры» сегодня лучше наших тракторов. Но мы и не предлагаем гарантировать заказы какому-то предприятию на продукцию, не соответствующую потребностям недропользователей. Но производиться оборудование должно на нашей территории, в том числе на новых предприятиях, пусть даже и принадлежащих зарубежным компаниям.
    Связывание соглашений требованиями по поставкам товаров, производимых в своей стране, – мировая практика. И нам, несмотря на давление лоббистов иностранных компаний, нет оснований от этой практики отказываться.

    Почему же не поверить правительству?
    Нужно ли все это оговаривать в законах или же достаточно того, что это способно предусмотреть правительство в конкретных соглашениях?
    Практика показывает, что недостаточно. И не только применительно к нашей нынешней власти. Если бы правительства во всем мире заботились только об интересах своей страны, вопрос о регламентации их действий законами был бы не столь актуален. У нас же, тем более – нужны ли особые комментарии? Во всяком случае, в уже подписанных трех соглашениях необходимые условия не оговорены.
    Так что здравый смысл и ответственность диктуют депутатам необходимость весьма осторожного подхода к включению конкретных объектов в Закон «О перечне...» Ведь утверди они этот перечень оптом, без условий по каждому месторождению, – их больше никто ни о чем не спросит до самого момента утверждения уже подписанных соглашений. Если же потом Дума откажется утверждать неприемлемые соглашения, будет трудно возражать на упреки правительства: все сделано по закону – утверждайте.

    Если так сильно хочется – не обойдутся ли вообще без депутатов?
    Чем же объяснить столь высокую степень настойчивости в пробивании механизма СРП, причем именно сразу в таких масштабах? Секрета нет. Ведь вопрос все тот же: дележ государственной собственности. А природных ресурсов – более чем на триллион долларов только разведанных запасов.
    Как была проведена приватизация – известно. С природными ресурсами вопрос остался открыт. Почему?
    Фактор первый. Приватизация компаний-недропользователей прошла, но пакеты акций многих из них, таких как упомянутый «Норильский никель», проданы за бесценок, с грубыми нарушениями закона, с явными признаками притворного характера сделок. Значит, при другой власти для счастливых собственников возможны неприятности.
    Фактор второй. Стоимость компаний существенно зависит от объема природных ресурсов, правом на разработку которых они обладают. Но в случае незаконного получения лицензии, неэффективного недропользования, несоблюдения требований законов в области внешней торговли, защиты окружающей среды и т.п. лицензия может быть изъята. Какова тогда цена захваченной собственности?
    Фактор третий. Наши полезные ископаемые имеют мировое значение. Если часть наших предприятий не была никому интересна, например, из-за устаревших технологий, то притягательность наших недр – не подлежит сомнению. И не только с точки зрения возможности получить их дешево и иметь прибыли, но и с целью поставить эти ресурсы под свой контроль, в том числе для повышения и так существенной возможности влияния на мировые цены. Не забудем и об обеспечении рынка сбыта оборудованию, производимому в развитых странах. Лицензионный порядок допускает иностранцев к добыче нашего сырья, хотя и есть налоговая путаница, проблема гарантий от политических катаклизмов. Но риски страхуются. Главное другое: лицензионный порядок ограничивает использование полученных прав для решения корпорациями и правительствами указанных стратегических задач, позволяет иной, возможной будущей российской власти сохранить эффективные рычаги защиты наших национальных интересов.
    Тем не менее, может остаться не вполне ясным вопрос: если приватизацию Президент провел по-своему, в обход парламента своими указами, то почему же аналогично не решен до сих пор вопрос с природными ресурсами? В чем причина нерешительности? Не легче ли было вообще не обращаться к парламенту? Безусловно, легче. И еще четыре года назад Президент издал соответствующий указ. Но иностранцы понимают, что это незаконно, и при другой власти сделки могут быть опротестованы. Им нужны гарантии более весомые – гарантии федерального закона.

    Тупиковый путь
    В одном из номеров журнала «Металлы Евразии» даже один из проводников СРП как массовой кампании вынужден был признать, что основная проблема нашей золотодобывающей промышленности – нынешняя система налогообложения. Но затем сразу же вслед был сделан вывод, что единственное спасение – перевод золотодобычи на СРП. При такой логике, конечно, иного выхода нет. И заинтересованных в таком решении достаточно – есть кому аплодировать такой логике.
    Механизм СРП опасен. Этот механизм чрезвычайно опасен, если допустить его в больших масштабах, без надлежащей проработки всех аспектов, в том числе с точки зрения долгосрочных интересов России. Например, закон о СРП позволяет инвестору вывозить с нашей территории все находящееся в его собственности добытое сырье. И по трем подписанным соглашениям инвестор вправе вывезти всю нефть, ничего не перерабатывая на нашей территории. Если речь идет об одном-двух небольших месторождениях – ладно. Но ведь первый вариант перечня предполагал перевод на СРП 38 % всех наших запасов нефти, а во втором перечне речь идет о еще большей доле! Применительно к рудам цветных металлов уместно поставить вопрос, что будет сырьем: металл или же концентрат, который инвестор вывезет с нашей территории для дальнейшей переработки у себя? Если вчера и сегодня Россия и без СРП по ряду позиций в силу своей сиюминутности «провалила» мировые цены, в том числе спешно распродавая стратегические запасы ценных металлов, то завтра мы можем получить обратную картину: у себя порядок навели, но рычагов влияния на мировые цены сами же себя лишили!
    Совершенно не проработанным на законодательном уровне остался вопрос учета затрат недропользователя и его отчетности. А ведь инвестор получает возможность покрывать свои затраты нашим сырьем. В результате мы вполне реально можем получить ситуацию, когда прибыльного сырья не останется вообще...
    Страхование ответственности инвестора в достаточной степени в наших законах до сих пор не прописано. В то же время на примере трех подписанных соглашений видно, что спорные вопросы не только выведены из российской юрисдикции, но и предусмотрено их рассмотрение в рамках правовых систем трех разных стран!
    Перечень реальных опасностей для нашей страны, связанных с массовым переводом недр на режим СРП, этим не исчерпывается, и далеко не все возможные опасности столь очевидны. А потому ограничение доли ресурсов, допустимых к переводу на СРП, становится вопросом и экономической безопасности страны, и сохранения потенциальных рычагов влияния на мировую ситуацию.
    Стоит ли пытаться искусственно отрывать проблемы нашего сырьевого комплекса от проблем всей экономики? Стоит ли пытаться решать проблемы целых отраслей на пути вывода большей их части из национальной лицензионной системы вместо решения более системных проблем регулирования экономики, включая вопросы налогообложения? С моей точки зрения – это путь тупиковый.