Алексей Ружин
Начальник отдела Департамента регулирования внешнеэкономической деятельности МВЭС России

    В последнее время средства массовой информации России, да и других стран СНГ громче обычного говорят о торговых барьерах для отечественного экспорта, о дискриминации российских, украинских и других товаропроизводителей, прежде всего металлургов, на зарубежных рынках. Все чаще звучит новомодное слово «антидемпинг». Попытаемся внимательнее рассмотреть данное явление.

    Обратная сторона свободы
    Антидемпинговые меры относятся к категории так называемых нетарифных барьеров в торговле (в отличие от обычных тарифных средств защиты внутреннего рынка).
    Широкомасштабная либерализация международной торговли путем взаимного снижения уровня таможенно-тарифной защиты, осуществлявшаяся в послевоенные годы под эгидой ГАТТ, а теперь ВТО, привела к всеобщему снижению уровня импортных таможенных тарифов практически в 10 раз (с 40–50 % в конце 40-х годов до 4–5 % к началу 90-х). Из-за различной степени готовности отдельных стран к открытию своих рынков этот процесс практически повсеместно сопровождался усилением применения разного рода нетарифных ограничений импорта. Именно эти ограничения и выступают в настоящее время основным препятствием на пути российского экспорта.
    По этому признаку Россия сегодня является одним из самых дискриминируемых государств мира, занимая второе место после Китая. Отчасти это можно объяснить тем, что наша страна, как, впрочем, и Китай, пока еще не является полноправным членом ВТО.
    Согласно весьма осторожным экспертным оценкам, прямой кумулятивный ущерб от указанных мер составляет свыше 500 млн. долл. в год. С учетом возможной реализации новых угроз применения ограничений потери российского экспорта уже в следующем году могут достичь 1 млрд. долл.
    ВТО, Всемирный банк, ЮНКТАД и ряд других международных экономических организаций проводят постоянную работу по систематизации нетарифных ограничений. Подготовленные ими схемы классификации насчитывают более 600 конкретных видов этих ограничений и применяются не только для сбора и анализа информации о торговых барьерах, но и с целью выработки мер по их взаимному демонтажу в ходе переговоров и организации национальных систем регулирования внешнеэкономической деятельности. По различным оценкам, нетарифные меры, начиная со второй половины 80-х годов, охватывают от 18 до 30 % мировой торговли. При этом развитые страны используют такого рода ограничения в отношении немногим менее 20 % импорта, в том числе в отношении 50 % металлопродукции.
    В последнее время нетарифные меры все более активно применяются и развивающимися странами – до 40 % всего импорта.
    Согласно классификационным схемам ВТО и ЮНКТАД, наиболее распространенные в настоящее время нетарифные меры условно можно сгруппировать в следующие пять категорий.
    Количественные ограничения и аналогичные административные ограничения: квотирование, лицензирование, добровольные ограничения экспорта, валютные ограничения и другие меры валютного и финансового контроля, запреты, требования об обязательном использовании национальных товаров или услуг при производстве готовой продукции и т.д.
    Нетарифные сборы, налоги, финансовые меры: предварительные импортные депозиты, скользящие налоги, дополнительные таможенные сборы, антидемпинговые и компенсационные пошлины, пограничное налогообложение и т.п.
    Ограничительная практика правительственных органов: субсидии и другие дотации экспортерам или импортирующим отраслям, льготная для национальных предприятий система размещения государственных заказов, дифференцированный режим в отношении иностранных грузов и перевозчиков, льготы регионам в рамках региональной политики, поддержка научно-исследовательской и конструкторской деятельности путем преференциального государственного финансирования, дискриминационная эмиграционная политика, дискриминационные меры в отношении иностранных инвестиций, связанных с торговлей и пр.
    Таможенные процедуры и формальности, превращенные в барьеры для торговли, превышающие нормальные и общепринятые нормы и правила, включая практику их применения: процедуры таможенной оценки, громоздкая бюрократическая система товарной таможенной классификации, таможенные формальности, связанные с завышенными требованиями к документам, физической инспекции товаров и другими усложненными формами таможенного оформления.
    Технические барьеры в торговле: санитарно-ветеринарные, фитосанитарные, фармакологические нормы, качественные и экологические стандарты, затрудняющие экспорт или импорт товаров, промышленные стандарты и требования безопасности, требования к упаковке и маркировке товаров, включая торговые знаки.
    Как видно из таблицы, которая приводится в конце данной статьи, подавляющее большинство ограничений в отношении российской металлопродукции связано с применением антидемпинговых мер. Становится все более очевидным, что они будут все шире использоваться в ближайшие годы подавляющим большинством стран-членов ВТО.

    От Адама Смита до наших дней
    Для России и других стран СНГ понятия демпинга и антидемпинговых мер являются сравнительно новыми. Хотя определения этих терминов можно было встретить в экономической и юридической литературе еще советского периода, первое упоминание о них в нормативных правовых актах мы встречаем именно в российском законодательстве. Так, статья 7 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе» от 1993 года устанавливает принципиальную возможность взимания особых, антидемпинговых пошлин. Статья 18 другого Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 1995 года при известном целенаправленном толковании ее положений, в частности, о нанесении «существенного ущерба» отечественной отрасли промышленности, также может рассматриваться в качестве основания не только для проведения расследований с целью применения чрезвычайных защитных мер в отношении импорта, но и для возбуждения антидемпинговых дел. К этому можно добавить 2–3 нормативных правовых акта, принятых Правительством Российской Федерации. Однако даже все вместе взятые российские нормативные правовые акты пока еще не могут служить достаточной базой для проведения анализа этого явления. Имеет поэтому смысл дать краткую справку о развитии института антидемпинговых мер в историческом аспекте, взяв за основу иностранное и международное антидемпинговое законодательство.
    Концептуально понятие демпинга и отнесение его к разряду недобросовестной коммерческой практики зиждется на неприемлемости для свободных рыночных отношений несправедливой конкуренции и ценовой дискриминации. Исторически своими корнями (в экономическом плане) оно восходит к воззрениям Адама Смита (который, правда, в то время не проводил еще четкой грани между демпингом и субсидиями), а в юридическом отношении – к закону «О таможенном тарифе США» 1816 года, который содержал, пожалуй, одну из первых норм правовой защиты внутреннего рынка Америки от иностранных демпинговых поставок.
    Но для антидемпингового законодательства, как и для многих других направлений национального и международного торгового права, действительно «золотым» стал век ХХ. Здесь прежде всего уместно упомянуть американский закон 1916 года, принятый в русле расцветавшего в те поры антимонопольного законодательства, который впервые законодательно увязал демпинг с наличием злого умысла у поставщика товаров. Но так как доказать наличие злого умысла весьма сложно (даже в наши дни десятки, сотни дел разваливаются и не доходят до судебного разбирательства из-за недостатка улик), то уже в 1921 году в США был принят другой закон, удовлетворявшийся простым установлением факта демпинга и вводивший антидемпинговые пошлины для устранения демпинговой маржи между экспортной ценой при продаже товара на рынке США и ценой на отечественном рынке экспортера продукции. В настоящее время с поправками и изменениями действует закон о таможенном тарифе США 1930 года.
    В 30-х годах проблема демпинга получает отражение в двусторонних торговых договорах США с Великобританией, Канадой и другими странами.
    Неудивительно поэтому, что когда в 1947 году состоялись первые многосторонние переговоры по разработке и заключению ГАТТ, то проблеме демпинга и борьбы с ним в этом документе тоже нашлось место. Статья VI ГАТТ осуждает демпинг и разрешает странам-участникам применять антидемпинговые пошлины. Однако ГАТТ уже не довольствуется только фактом установления демпинга. Признано необходимым также показать связь между демпингом и «существенным ущербом» или угрозой нанесения существенного ущерба отечественной промышленности.
    В дальнейшем материально-правовые и процессуальные нормы международного антидемпингового законодательства были усовершенствованы. В ходе последующих многосторонних торговых переговоров в рамках ГАТТ – Кеннеди-раунд (1962–1967 гг.), а затем – Токио-раунд (1973–1979 гг.) был принят Антидемпинговый кодекс, основывающийся на статье VI ГАТТ.
    В настоящее время основополагающим международно-правовым актом в этой сфере является Соглашение по применению статьи VI Генерального соглашения по тарифам и торговле в 1994 году (далее – Соглашение), подписанное государствами-участниками Уругвайского раунда (1986–1994 гг.) многосторонних торговых переговоров в г. Марракеше (Марокко) 15 апреля 1994 года в консолидированном пакете с другими соглашениями и договоренностями, на основе которых возникла Всемирная торговая организация. Иногда это Соглашение по аналогии с документами, принятыми по результатам Кеннеди-раунда и Токио-раунда, называют антидемпинговым кодексом, подчеркивая, по-видимому, тем самым его роль в формировании вполне самостоятельного раздела международного торгового права.
    Традиционно антидемпинговое законодательство применяли только США, Канада, Австралия и ЕС. Однако сейчас все страны – члены ВТО обязаны разработать и принять его.

    «Нерыночная» Россия и ее заменители
    Антидемпинговые процедуры самим фактом возбуждения в отношении конкретных производителей и экспортеров способны вызвать непредсказуемые последствия не только на данном товарном рынке, но и в других секторах. Так, торговля металлопродукцией с Таиландом, достигшая в 1995 году почти 1 млрд. долл., или 70 % всего российского экспорта в эту страну, после возбуждения в 1996 году антидемпингового разбирательства в отношении горячекатаных стальных рулонов (около 10 % всей металлопродукции) сократилась на 30 %.
    Антидемпинговые процедуры, являющиеся вполне легальным средством политико-правовой защиты внутреннего рынка, для России нередко оборачиваются дискриминационными мерами. Юридическая основа для этого – отдельные положения законодательства США, Евросоюза и некоторых других стран, относящие Россию к числу стран с нерыночной экономикой. Поэтому в антидемпинговых расследованиях к ней применяются иные, чем к другим странам, материально-правовые и процессуальные нормы. Экономический же смысл и цель этой дискриминации – лишение России ее естественных конкурентных преимуществ.
    Наиболее характерными элементами правил, дискриминирующих Россию, являются методика так называемой «суррогатной» страны и отказ в осуществлении «индивидуального» подхода к российским компаниям.
    Используя утверждение о «нерыночном» характере экономики России, зарубежные антидемпинговые службы при этом не принимают во внимание фактические данные российских производителей по внутренним ценам, а искусственно моделируют их, оценивая российские производственные факторы (сырье, электроэнергию, рабочую силу и пр.) по ценам так называемых «стран – заменителей» или «суррогатных» стран. Логика здесь простая: если бы Россия являлась рыночной страной, то цена на ее внутреннем рынке на данный товар была бы такой же, как, например, в Турции, Бразилии, Мексике, Индии, которые, по мнению антидемпинговых следователей, являются рыночными и находятся на сопоставимом с Россией уровне развития. Если на первых порах при оценке российских производственных факторов применялись, как правило, ценовые данные из какой-нибудь одной «суррогатной» страны, то в последнее время отмечается стремление зарубежных антидемпинговых служб подобрать самую неблагоприятную для российских предприятий комбинацию из 3–4 стран, оценивая каждый компонент по наименее выгодной для России стране.
    По правилам ГАТТ/ВТО антидемпинговое расследование должно проводиться на индивидуальной основе, т.е. в отношении поставок конкретных производителей. Однако Россию зарубежные антидемпинговые службы рассматривают «как одно большое предприятие», распространяя антидемпинговые пошлины на всех без исключения российских поставщиков вне зависимости от ценовой политики каждого из них. В результате демпинговая маржа и, следовательно, размер антидемпинговых пошлин зачастую оказываются чрезмерно высокими, практически блокирующими зарубежные рынки от российских товаров (см., например, таблицу: в ЕС введены антидемпинговые пошлины на российский ферросилиций в размере 74% от экспортной цены; феррохром – 310 экю за 1 т; в США – ферросилиций – 109,18% и т.д.). Кроме того, пострадавшими оказываются все предприятия отрасли, включая и те, которые данный товар не поставляли или поставляли, не прибегая к демпингу.
    Проводимая дискриминация полностью лишает Россию ее конкурентных преимуществ, таких как большие масштабы производства, высокая квалификация трудовых ресурсов при все еще невысокой их стоимости, сравнительно дешевое сырье и материалы и т.д. Между тем, эти преимущества дают России все основания претендовать на ведущую роль в формировании мировых цен на целый ряд товаров, а не выступать в роли ответчика на процессах по обвинениям в экспорте товаров по демпинговым ценам.
    Не всегда, однако, принимаемые в отношении российских товаров антидемпинговые меры являются необоснованными. Более того, следует отметить, что и предоставление России статуса страны с рыночной экономикой не повлечет за собой автоматического отказа от обвинений в демпинге. Из-за особенностей в ценообразовании на нынешнем этапе, несовершенства российского законодательства, нестыковок нашей национальной и мировой систем бухучета и отчетности, а также в силу некоторых других известных внутренних проблем переходного периода (в частности, бартера, использования псевдовекселей, взаимозачетов и т.п.) по отдельным группам товаров все же наблюдается демпинговая маржа, т. е. экспортные цены на отдельные товары могут быть несколько ниже цен внутреннего рынка.
    Хорошо известно, что до недавнего времени доходы от экспорта были практически единственным реальным источником финансовых поступлений российских предприятий. Однако сегодня экспорт для многих стал убыточным. Из-за повышения цен и тарифов на услуги естественных монополий транспортно-энергетическая составляющая в структуре себестоимости продукции в металлургической промышленности превысила 50%, а рентабельность упала с 40 до 4 %. В результате некоторым предприятиям приходится экспортировать свою продукцию по ценам даже ниже себестоимости, а издержки через механизм бартера и взаиморасчетов перекладывать на внутрироссийское потребление. Бартер, применение денежных суррогатов и взаиморасчетов неизбежно приводят к искусственному завышению внутренних цен, сравнительно низким экспортным ценам и, как следствие, обвинениям в демпинге, которые в таких ситуациях могут быть вполне обоснованы даже при полном соблюдении норм ВТО в отношении России.
    Зарубежные антидемпинговые службы при проведении своих расследований придерживаются общепринятых в мировой практике принципов бухучета и отчетности (так называемых GAAP), не совпадающих по некоторым важным для антидемпинговых расследований параметрам с российскими системами учета и отчетности (различия в учете первичных документов, калькуляционных статьях и пр.). Поэтому, выступая ответчиками на антидемпинговых процессах, представители российских предприятий зачастую не в состоянии предъявить документарное обоснование своих данных, в частности, по внутренним ценам. Непредставление этих данных является дополнительным аргументом для использования суррогатной информации.
    Известно также, что далеко не все российские товаропроизводители имеют возможность осуществлять прямые поставки своей продукции. Из-за хронической нехватки оборотных средств большая их часть вынуждена продавать свою продукцию через трейдеров, среди которых нередко встречаются случайные на данном рынке лица – перспектива быть обвиненными в демпинге и, тем самым, потерять доступ на рынок их не беспокоит. Все это вместе взятое ограничивает возможности добросовестных товаропроизводителей по урегулированию антидемпинговых процедур, так как зачастую они не имеют достоверной информации о том, куда, в каком объеме, по каким ценам и на каких условиях была экспортирована их продукция.

    Надо уметь защищать себя
    В соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» МВЭС России совместно с другими заинтересованными министерствами, ведомствами и организациями проводит работу по улучшению доступа российских товаров на зарубежные рынки, в том числе путем предупреждения и урегулирования торговых споров. Так, удалось не допустить открытия антидемпинговых процедур по пружинящим контровочным шайбам в США, цинку в Корее и урегулировать на принципиально приемлемых для нас условиях процедуры по урану, магнию, феррованадию и нитриду ванадия (в США), трансформаторной стали (в ЕС), широкополочной двутавровой балке (в Корее) и т.д. При защите интересов российских сталелитейных и сталепрокатных компаний МВЭС успешно взаимодействует с Союзом экспортеров металлопродукции России.
    В антидемпинговом разбирательстве, проводимом в Индонезии в отношении российской металлопродукции, удалось даже добиться признания за нашей отраслью статуса «рыночноориентированной». Это дает Новолипецкому металлургическому комбинату, участвующему в расследовании, возможность оперировать собственной доказательной базой. Более того, индонезийская антидемпинговая служба сочла целесообразным использовать Россию в качестве «суррогатной» страны в расследовании, проводимом в отношении металлопродукции из других стран СНГ. Однако пока это единственный случай в нашей практике. Другие страны, применяющие антидемпинговые ограничения в отношении товаров российского экспорта, в вопросе оценки экономических преобразований в нашей стране, к сожалению, следуют в фарватере Евросоюза и США.
    Ценой больших усилий в ряде случаев удалось также реализовать индивидуальный подход к российским предприятиям (по магнию, феррованадию и нитриду ванадия в США, по магнию и трансформаторной стали в ЕС). Однако это пока тоже исключения из правил, и основная работа по слому механизма дискриминации России в антидемпинговых расследованиях еще впереди.
    В ходе подготовки и заключения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с ЕС удалось добиться полного запрета на применение количественных ограничений на поставки товаров из России. Исключение составляет только торговля изделиями из текстиля, имеющего особый режим в системе ВТО, и стали, также являющейся особо чувствительным товаром для европейского и мирового рынков. Торговля этими двумя товарными группами осуществляется на основе отдельных соглашений. В частности, переговоры по заключению нового Соглашения с ЕС о торговле изделиями из стали (действие старого после очередного продления истекало 30.09.97) позволили российской стороне добиться значительного сокращения товарного охвата (под ограничение теперь подпадает всего 20% российского сталепроката), а также зафиксировать договоренность о переводе данного сектора в нормальный (бесквотный) режим торговли с 2002 года с возможностью осуществить эту меру и до указанного срока.
    Вместе с заинтересованными российскими производителями и экспортерами МВЭС России также практикует заключение соглашений о принятии обязательств по добровольному ограничению экспорта или минимальной цене продаж в рамках урегулирования антидемпинговых процедур. В результате удается сохранить доступ на рынки зарубежных стран. Так, с США заключено соглашение о приостановлении антидемпингового расследования в отношении урана, а в настоящее время проводятся консультации по выработке проекта соглашения о приостановлении антидемпингового расследования в отношении толстолистовой стали. Новолипецкий металлургический комбинат, Верх-Исетский металлургический завод и ВО «Промсырьеимпорт» приняли обязательство об ограничении поставок в ЕС трансформаторной стали. Выполнение обязательства гарантировано МВЭС России.
    АО «Ависма» и Соликамский магниевый завод имеют обязательство перед КЕС о продаже магния на рынках стран-членов ЕС по цене не ниже оговоренной минимальной цены. Аналогичное обязательство имеет Нижнетагильский металлургический комбинат в Корее и на Тайване.
    Параллельно осуществляются контакты с целью пересмотра некоторых действующих антидемпинговых решений, закрывающих доступ российским товарам на рынки ферросилиция в США, металлического кальция в ЕС, горячекатаной металлопродукции в Турции, Индии. Целью такого пересмотра является либо отмена данных ограничений вообще, либо их перевод в режим международных обязательств.
    Количественные и ценовые обязательства как по отдельности, так и комбинированные, принятые в рамках урегулирования антидемпинговых процедур, тоже являются помехой для экспорта. Однако, как и в случае с межправительственными соглашениями, например, о торговле стальными товарами, они сохраняют доступ на рынки зарубежных партнеров и позволяют наращивать позитивную аргументацию для пересмотра антидемпинговых решений в будущем.

    Выводы и предложения
    Антидемпинговые меры, применяемые к товарам российского экспорта, не только препятствуют свободному доступу российских производителей на рынки зарубежных стран, но и наносят прямой ущерб бюджетам Российской Федерации всех уровней, ведут к росту социальной напряженности в отдельных регионах и отраслях нашей экономики. Налицо дискриминация России в торговле не только по экономическим соображениям, но и по политическим мотивам.
    Необходимы поэтому дополнительные усилия со стороны Правительства РФ, российских производителей и экспортеров с тем, чтобы переломить ситуацию в торговых конфликтах и спорах в благоприятную для нас сторону.
    Следует прежде всего сконцентрировать усилия на решении глобальной задачи – обеспечении присоединения России к ВТО в качестве полноправного члена. Непосредственное участие заинтересованных предприятий и их ассоциаций в проведении двусторонних и многосторонних переговоров и консультаций об условиях присоединения позволит правительственным структурам с более вескими основаниями выдвигать перед партнерами встречные требования и увязывать предоставление Россией уступок с устранением торговых и неторговых барьеров для товаров российского экспорта, в первую очередь сталепродукции.
    Необходимо на всех уровнях (официальном и неофициальном) настойчиво добиваться признания России в качестве страны с рыночной экономикой, а ее металлургической промышленности – рыночноориентированной отраслью вне зависимости от сроков приема Российской Федерации в члены Всемирной торговой организации.
    В ходе переговоров и консультаций зарубежным партнерам уже переданы большие массивы экономической информации, правовых документов, свидетельствующих о необратимом характере рыночных преобразований в России. Необходимо интенсивно использовать эту информацию для обоснования требований о предоставлении России статуса страны с рыночной экономикой. Эффективное содействие в этом деле могли бы оказать различные международные организации, полноправным членом которых является Россия.
    Необходимо учитывать, что признание России страной с рыночной экономикой может сделать ее уязвимой для применения к ней компенсационных (направленных против субсидий) мер, особенно по американскому законодательству. Сам факт того, что предприятия ранее находились в госсобственности, может послужить основанием для обвинений в получении так называемых «незаконных» субсидий и введения высоких заградительных пошлин.
    Крайне необходимо также ускорить принятие законов, формирующих правовую базу для защиты интересов отечественных производителей и экспортеров (антидемпинговые, компенсационные, защитные меры), предусмотрев в этом законодательстве применение соответствующих правил, которые позволили бы российской стороне принимать к зарубежным товарам меры, адекватные и аналогичные мерам, принимаемым к российским товарам за рубежом. Следует учитывать при этом, что проведение такой политики потребует значительного ресурсного обеспечения (финансового, кадрового, технического, информационно-аналитического).
    В приоритетном порядке следует добиваться пересмотра антидемпинговых решений, принятых в отношении товаров российского происхождения: в США – уран, ферросплавы, магний; в ЕС – ферросплавы, трансформаторная сталь, бесшовные трубы. Отмены или смягчения действия антидемпинговых мер в отношении российской сталепрокатной продукции и других товаров нужно добиваться также и в других странах.
    Союзы, ассоциации и другие объединения производителей и экспортеров должны шире использовать возможности деловых связей на неправительственном уровне с целью профилактики и неформального урегулирования торговых конфликтов и споров.
    Переход российских предприятий на общепринятые в мировой практике принципы бухучета и отчетности значительно улучшит их позиции в отстаивании интересов при урегулировании торговых споров, в частности, антидемпинговых процедур. Поэтому было бы целесообразным рассмотреть возможность принятия отдельными металлургическими предприятиями или их ассоциациями программ по ускорению всего процесса перехода, подготовки кадров, выработки новых унифицированных форм учетной документации и пр.
    В качестве временной меры за основу можно было бы взять инициативу Рабочей группы по урегулированию торговых споров Совета отраслевых объединений производителей и экспортеров при МВЭС России (куда наряду с экспертами этого министерства, Минэкономики России, МИД России входят также представители ряда металлургических предприятий) по выработке методических рекомендаций для определения скидок и приплат к базовым ценам и их документарному обеспечению.