Лев Бардин (Бишкек)
Юрисконкульт

    Вступивший в силу в феврале 1993 года Закон Киргизской Республики «О недрах» в целом выглядел прогрессивным по сравнению с действовавшим ранее Кодексом о недрах. Однако, темп перемен в экономике страны опередил законодателей. Несколько лет применения Закона «О недрах» привели к необходимости внесения в него изменений и дополнений, в большей степени отвечающих требованиям рынка.
    Работа по совершенствованию законодательства о недрах была начата в 1994 году группой зарубежных специалистов – экспертов Всемирного банка. Был подготовлен проект Закона Киргизской Республики «О минеральных ресурсах».
    На поверку оказалось, что подготовленный зарубежными экспертами проект недостаточно учитывал как реальности и особенности сегодняшнего состояния экономики, так и действующие законы и правовую систему Киргизии в целом. Поэтому распоряжением Правительства Республики от 30 мая 1995 года была образована рабочая группа экспертов (уже местных), которой и поручили подготовить альтернативный проект новой редакции Закона «О недрах». Следует отметить, что правительственная группа включила в подготавливаемый проект многие положения статей и разделов проекта экспертов Всемирного банка, но с поправкой на национальные интересы и киргизскую специфику.
    Подготовленный в августе 1995 года и исправленный с учетом замечаний министерств и ведомств проект был одобрен Правительством и в начале 1996 года направлен на рассмотрение Жогорку Кенеша (Парламента) республики.
    Авторами проекта предложено обновление более 60 % статей ныне действующего Закона «О недрах». Как отмечалось в преамбуле, разработчиками был учтен опыт работы геолого-разведочных и горнодобывающих предприятий; изучены аналогичные законы разных стран, включая Россию, США, Узбекистан, Канаду, Казахстан и ЮАР. Авторы проекта подчеркивали, что ключевые разделы проекта обсуждались со специалистами из разных стран в Ванкувере (Канада) на Международной конференции по проблемам привлечения инвестиций в горнодобывающую промышленность. Авторы ручались, что «проект отвечает международным правовым нормам в недропользовании и сохраняет преемственность действующего Закона «О недрах».
    Казалось бы, можно считать работу по подготовке проекта успешной. И впрямь Законодательное Собрание в июне 1996 года одобрило проект в первом чтении. К сожалению, непредвзятый профессиональный анализ документа мне, как юристу, имеющему практику в сфере международного бизнеса, не позволяет однозначно признать его безукоризненным.

    Какие ремарки я сделал на полях Закона?
    Разумеется, авторы брали за основу действующее законодательство республики, но не были во всем последовательны. Депутаты должны были распознать противоречия между проектом и ими же принятыми ранее и действующими законами. Это, признаться, озадачивает.
    Явно нуждаются в уточнении предложенные в статье 3 проекта определения понятий, используемых в Законе. Например, трактовка лицензионного соглашения-договора между собственником недр и лицензиатом об условиях пользования недрами, включая вопросы раздела продукции, платежей, мероприятия по безопасности и охране природной среды и др. В проекте записано: «Лицензионное соглашение является неотъемлемой частью лицензии».
    Поскольку лицензия, по определению авторов проекта, является документом, отражающим разрешение на право пользования недрами, выдаваемым государственным органом по недропользованию, то трудно представить, как лицензионное соглашение (один документ, достаточно объемный) может быть неотъемлемой частью лицензии (другого, самостоятельного и очень короткого и лаконичного документа).
    Изложенное в проекте понятие сервитута, как права доступа к сопредельным и отдаленным земельным, горным и (или) геологическим отводам, противоречит предусматриваемому статьей 242 Гражданского кодекса республики понятию сервитута, как праву ограниченного пользования чужим недвижимым имуществом в соответствии с соглашением сторон или на основании судебного решения.
    Если в статье 3 проекта дается понятие «лицензиат», то во многих других статьях наряду с лицензиатом упоминаются также недропользователи и пользователи недр, понятия о которых отсутствуют в статье 3.
    В тексте законопроекта лишь вскользь упоминается соглашение о разделе продукции. В то время как в разных странах, в том числе в России, приняты и действуют специальные законы «О соглашениях о разделе продукции». Авторы законопроекта, на мой взгляд, фактически проигнорировали это эффективное условие недропользования.
    Вопреки утверждению о преемственности с действующим Законом «О недрах», авторы не включили в проект предусмотренные в действующем Законе полномочия парламента республики по владению государственным фондом недр, по контролю за осуществляемым правительством распоряжением государственным фондом недр. Не «прописаны» процедуры отчета правительства перед парламентом по вопросам использования и охраны недр. Вместо этого в проекте предусмотрены лишь полномочия правительства и органов местного самоуправления.
    Статья 12 проекта «Передача права на лицензию третьим лицам в качестве залога» заслуживает особого внимания. Лицензиат может, с согласия государственного органа по недропользованию, передавать в залог права на лицензию третьим юридическим или физическим лицам, банкам или другим финансовым структурам для дополнительного обеспечения и финансирования проекта на лицензионной территории. Это «третье лицо», на которое переоформляется лицензия, обязано принять на себя обязательства прежнего лицензиата.
    Данная статья изложена явно в интересах упоминаемых в ней банков или иных финансовых учреждений. При этом представляемые банкам полномочия по фактически одностороннему и очень упрощенному по процедуре лишению лицензиата прав на лицензию противоречат как Закону республики «О залоге», так и новому Гражданскому кодексу Киргизии, которые недвусмысленно предусматривают судебный порядок перевода заложенного права.
    В проекте хотя и указывается, что права пользования недрами обретаются через процедуру конкурсов, аукционов и прямых переговоров, но ничего не сказано о том, в каких случаях должен быть конкурс, аукцион, а в каких – прямые переговоры.
    В статье 19 проекта оговорено приоритетное право Киргизской Республики на приобретение золота и других видов минерального сырья. Такое приоритетное право, по концепции авторов проекта, может быть временно приостановлено по взаимному согласию Национального банка или другого уполномоченного правительством органа и лицензиата.
    Расплывчатая формулировка о передаче прав по взаимному согласию у юристов вызывает вопросы. Ведь в действующем Законе «О недрах» достаточно четко проводится разграничение между государственным контролем за рациональным использованием и охраной недр и государственным надзором за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. При этом различными видами контроля и надзором занимаются разные органы. В проекте авторы, по существу, предлагают объединить функции контроля и надзора за пользованием и охраной недр, охраной окружающей среды и безопасным ведением горных работ.
    В проекте предусмотрено возмещение экономического ущерба. И снова авторы не учитывают, что в действующем законодательстве нет такого понятия, как экономический ущерб, а есть убытки (статьи 14, 358 Гражданского кодекса Киргизской Республики).
    На наш взгляд, в проекте столь ключевого для экономики республики закона недостаточно проработаны механизм его реализации и санкции за невыполнение закона. Это относится и к неконкретным формулировкам о разрешении спорных случаев в соответствии с законодательством республики, и к еще более неопределенной, в юридическом смысле, ответственности и «в соответствии с законодательством Кыргызской Республики».
    Это далеко не полный перечень профессиональных замечаний и ремарок, которые я поневоле сделал на полях текста проекта Закона «О недрах». Остается только задать риторический вопрос о соотношении между благими намерениями специалистов – авторов проекта и тем, что вышло из-под их пера.