Александр Курский
Руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, действительный член Академии горных наук

В

ряду многообразных методов государственного воздействия на экономику особое место занимает регулирование выхода на рынок субъектов предпринимательской деятельности, их товаров и услуг. Воздействие осуществляется лицензированием видов деятельности, особым порядком предоставления прав пользования природными ресурсами и объектами, а также в форме технического регулирования. Последнее выражается в установлении обязательных требований нефинансового характера к предпринимательской деятельности, в том числе в отношении продукции, процессов производства, работ или услуг, а также в контроле за соблюдением этих требований. Оптимизация регулирования заключается в нахождении такого его уровня, при котором выгоды общества перевешивают издержки бизнеса как на соблюдение, так и на игнорирование государственных ограничений.
    Действующая в России система технического регулирования опирается на более чем полмиллиона норм, из которых только единицы содержатся в законах, например, «О промышленной безопасности», а остальные — в государственных стандартах и ведомственных актах. Объем фонда ГОСТов — 24250 нормативных документов (без учета отраслевых стандартов). К этому следует добавить почти 1 тыс. строительных норм и правил (СНиП), почти 1 тыс. санитарных правил и норм. Вместе с отраслевыми стандартами, техническими условиями, нормами и правилами надзорных органов число административных нормативных актов технического регулирования превышает 50 тыс. Во многих случаях такого рода ведомственные акты не публикуются и не являются доступными. В результате предприниматели не имеют четкой информации обо всем комплексе обязательных требований, которые они должны соблюдать в хозяйственной деятельности.
    С другой стороны, трансакционные издержки, связанные с обеспечением контроля за соблюдением установленных технических норм, оказываются абсолютно неподъемными для государства. И оно, и экономика становятся заложниками оппортунистического, коррупционного поведения чиновников и менеджеров. Отчетность по проверкам, то есть акты и предписания зачастую отражают торг вокруг заведомо ненужных или невыполнимых, но обязательных требований. Это приводит к тому, что не проверяется и не исправляется самое необходимое для обеспечения безопасности производства и рационального использования ресурсов.
    Техническое регулирование в недропользовании. Законодательство о недрах, под которым наряду с законом «О недрах» понимается комплекс нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, должно включать также и технические правила, выполнение которых налагается государством на всех недропользователей, чтобы гарантировать безопасность работ, добиться максимально полного использования ресурсов недр и обеспечить охрану окружающей среды. Однако число норм федерального законодательства о недрах в части технического регулирования крайне ограничено. Так, закон «О недрах» (ст. 23-2) содержит норму о том, что «разработка месторождений полезных ископаемых… осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами».
    Большинство технических норм недропользования содержится в нормативных актах ведомств: МПР, Минэнерго, Госгортехнадзора и Госстроя России. Сегодня насчитывается несколько сотен нормативных документов этих ведомств, содержащих нормы технического регулирования. К числу важнейших следует отнести «Правила охраны недр» и «Правила охраны недр при переработке минерального сырья», новые редакции которых утверждены Госгортехнадзором в 2003 году и включили в себя положения ряда архаичных документов 1970—1980 годов.
    Органы государственной власти и управления, будучи не в состоянии заполнить все законодательные пустоты, чаще всего оставляют место для неопределенности, предоставляя возможности для различной трактовки формальных правил. Так, в статьях 22, 23, 23-3 закона «О недрах» в нескольких строках сформулированы основные требования по рациональному использованию и охране недр, при несоблюдении которых право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами. Однако эти требования сформулированы настолько неопределенно, что, с одной стороны, выполнить их практически невозможно, а с другой, предусмотренные законом санкции в случае их применения легко могут быть обжалованы в суде. Не случайно МПР России, рекомендуя по результатам проверок в 2001—2004 годах некоторые лицензии к досрочному аннулированию, мотивирует это невыполнением инвестиционных программ, нарушениями при переоформлении лицензий на другое юридическое лицо, но не игнорированием правил безопасной разработки недр и их охраны.
    Дефектность формальных правил, установленных законодательством о недрах, объясняется, скорее всего, методологическими и организационными трудностями формирования институциональной среды рационального недропользования в 1990-е годы. Начатая реформа технического регулирования во многом может закрыть пробелы этой части законодательства.
    «Технологическая конституция». С 1 июля 2003 года вступил в силу Федеральный закон «О техническом регулировании» («О ТР»). По своему значению, новизне процедурных подходов, воздействию на смежное законодательство новый закон представляет далеко не рядовой законодательный акт. Не случайно специалисты окрестили его «технологической конституцией». Закон «О ТР» отменил действие законов «О сертификации продукции и услуг», «О стандартизации» и влечет внесение изменений и дополнений в большой законодательный массив, включая более сотни федеральных законов и пока не поддающееся точной оценке число подзаконных актов Правительства РФ, министерств и ведомств.
    Одной из целей принятия закона «О ТР» является сближение национального хозяйственного законодательства с законодательством других рыночных стран, в частности, приведение российских процедур стандартизации и сертификации в соответствие с требованиями ВТО. Конечная цель – продвижение на мировые рынки российской продукции высоких степеней передела. Но универсальное действие закона распространяется и на горнодобывающие отрасли, выпускающие на рынок первый товарный продукт, то есть минеральное сырье, включая нефть и природный газ, прошедшие только первичную обработку.
    Не менее важной целью реформы технического регулирования становится реализация положений начатой в 2003 году административной реформы, которая предусматривает разделение правоустанавливающих, распорядительных и надзорно-контрольных функций органов исполнительной власти. Методики и формы надзора и контроля в сфере технического регулирования будут основываться на технических регламентах, а не на правоустанавливающих актах ведомств, осуществляющих проверки.
    Технические регламенты. Закон «О ТР» вводит принципиально новое понятие — технический регламент. Это документ, который принят международным договором России, федеральным законом, указом Президента или постановлением Правительства РФ. Он устанавливает обязательные минимальные требования к объектам технического регулирования: продукции (в том числе зданиям, строениям и сооружениям), процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие с учетом степени риска причинения вреда безопасность производства и потребления, а также единство измерений.
    Технические регламенты принимаются в следующих целях:
    — защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального. Эта норма позволяет применить требования закона «О ТР» не только к вопросам техники безопасности, но и к рациональной разработке недр, отнесенных ГК РФ к разновидности имущества;
    — охраны окружающей среды;
    — предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
    Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.
    В техническом регламенте могут содержаться правила оценки соответствия, которая проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию законченного строительством объекта, а также в иной форме. Технические регламенты подразделяются на общие и специальные. Общие технические регламенты принимаются по вопросам, являющимся универсальными для многих сфер деятельности, в частности, безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования, эксплуатации зданий, строений, сооружений и использования прилегающих к ним территорий. Отсюда следует, что требования к обустройству и эксплуатации месторождений должны быть основаны на положениях такого общего регламента.
    Специальные технические регламенты не должны противоречить общим регламентам и представляют собой нормативные акты прямого действия. Общие и специальные технические регламенты принимаются федеральными законами. В отдельных случаях специальные технические регламенты могут приниматься указами Президента или постановлениями Правительства РФ. По оценкам специалистов, специальных технических регламентов будет порядка 450, что примерно соответствует количеству видов предпринимательской деятельности.
    Таким образом, структура законодательства о технических регламентах в перспективе примет вид пирамиды из 450 федеральных законов об отраслевых (специальных) и 7 законов об общих технических регламентах, в вершине которой находится рамочный федеральный закон «О техническом регулировании».
    Новый закон меняет привычное понимание стандарта. Теперь это документ, в котором в целях добровольного использования устанавливаются характеристики продукции, правила ведения процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также выполнения иных работ или оказания услуг. Термин «государственный стандарт» выходит из употребления, его заменяет «национальный стандарт» — также добровольный.
    Переходный период. Закон «О ТР» (ст. 46) установил, начиная с 1 июля 2003 года, 7-летний переходный период, в течение которого до введения соответствующих технических регламентов действуют ранее принятые ведомственные нормативно-правовые акты по вопросам стандартизации и сертификации, метрологии, аккредитации и подтверждению соответствия. Требования к продукции, процессам ее производства, установленные нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям промышленной безопасности, безопасности продукции, защите имущества и охраны окружающей среды. Эти переходные положения позволяют ведомствам осуществлять надзорные и контрольные функции по вопросам технического регулирования на предшествующей нормативной базе, но при условии, что ранее принятые нормативные документы зарегистрированы в Минюсте России. Для многих документов этого сделано не было, и они утратили силу.
    Принятие закона «О ТР» резко сужает сферу деятельности контрольных и надзорных органов. По завершении переходного периода обязательному контролю и надзору будет подлежать соблюдение только нормативов, установленных техническими регламентами. Не включенные в них технические требования не могут носить обязательного характера. Из этого следует, что с момента принятия технического регламента соблюдение прочих технических норм, напрямую не связанных с вопросами безопасности и экологии, становится факультативным.
    С 1 июля 2003 года резко ограничено ведомственное нормотворчество. Министерства и ведомства лишены права устанавливать обязательные технические требования. Не могут они корректировать в этой части и собственные, ранее принятые нормативные акты. Нормы, отвечающие принципам и целям технических регламентов, отныне должны утверждаться преимущественно федеральными законами. Наличие этого требования в законе «О ТР» породило серьезную проблему — полную неопределенность в том, что и как утверждать отдельными федеральными законами. Следует учитывать, что включение в технические регламенты, имеющие статус законов, информации уровня ГОСТов (требования к продукции, процессам и методам производства, эксплуатации и утилизации) значительно снизит оперативность реагирования на проблемы промышленности. Закон «О ТР» установил особый порядок разработки и рассмотрения в Государственной Думе законопроектов о технических регламентах. Это чрезвычайно сложная и длительная процедура. Главными особенностями являются требования к обеспечению гласности, публичности процесса разработки регламентов и проведению экспертизы законопроектов.
    Правда, в исключительных случаях Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения. Такой документ может быть принят и международным договором. Постановление о техническом регламенте вправе также издать Правительство РФ. Но как только вступит в силу федеральный закон о техническом регламенте, изданный указ Президента или постановление Правительства утрачивают силу.
    Организационная работа на федеральном уровне по реализации закона «О ТР» только начинается. Главным действующим лицом в этом процессе становится Госстандарт России, который на переходный период правительство определило национальным органом по техническому регулированию.
    Закон «О ТР» определяет лишь основные принципы построения системы технического законодательства, что порождает трудности при согласовании методологии разработки технических регламентов и связанных с этим организационных вопросов. В первую очередь, необходима корректировка ранее принятой законодательной базы. Анализ показал, что в настоящее время действуют 119 федеральных законов, в которые необходимо внести изменения и привести их в соответствие с законом «О ТР». Госстандартом подготовлен законопроект о внесении таких изменений. Это очень сложный документ, состоящий более чем из ста статей. К сожалению, федеральные органы исполнительной власти не торопятся согласовывать изменения, поскольку они напрямую затрагивают их компетенцию, закрепленную в ранее принятых законах. Для ускорения процесса решено поэтапно гармонизировать действующее законодательство с законом «О ТР». Для этого упомянутый выше большой законопроект будет разбит на три, которые станут вноситься в Думу по мере готовности.
    В процедуре разработки и прохождения проектов законов о технических регламентах в Правительстве РФ и в ГД есть ряд неопределенностей. С одной стороны, разработать и представить на рассмотрение общественности технический регламент имеет возможность по закону любое лицо. А вот внести его в Государственную Думу может только тот, кто обладает правом законодательной инициативы. В то же время Правительство РФ обязано сформировать Программу создания и принятия технических регламентов и определить официальную процедуру их разработки. Отсутствие же механизмов определения приоритетов в этом процессе, незавершенность формирования экспертных комиссий по отдельным областям технического регулирования сдерживает реализацию закона «О ТР».
    По предложениям 38 министерств и ведомств Госстандарт, как координатор работ, сформулировал программу разработки технических регламентов. На начало 2004 года она включала в себя более 350 регламентов со сроками разработки от декабря 2004 до конца 2009 года. В федеральном бюджете на 2004 год на подготовку ТР выделено дополнительно 110 млн рублей. По представлению МПР, Госгортехнадзора, Минэнерго, Минпромнауки в эту программу включено более 10 первоочередных технических регламентов горно-металлургической и топливной промышленности (см. таблицу). Предстоит большая работа по подготовке предложений по структуре и содержанию технических регламентов на основе действующих законодательных актов и нормативно-технических документов в сфере добывающей и металлургической промышленности. Серьезную методическую трудность представляет разработка процедур оценки риска при разработки ТР.
    Проблемы подготовки технических регламентов горной промышленности. Положения ст. 7 закона «О ТР», которыми устанавливается, что «технический регламент должен содержать требования к… процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации», далее в нем не раскрываются. Как в техническом регламенте обеспечить исчерпывающий объем требований к перечисленным операциям, учитывая, что вносить изменения в регламентные нормы в дальнейшем можно только посредством принятия соответствующего ФЗ, думается, не вполне ясно и авторам этого закона.
    Примером законодательного акта, содержащего технические нормы прямого действия, является Регламент горной безопасности Республики Чили, утвержденный в 1986 году декретом президента Аугусто Пиночета. В регламенте, имеющем более 500 статей, содержится следующее:
    — определения горного производства, горного предприятия, ответственных руководящих и надзорных лиц;
    — требования к ведению документации по горным работам, в том числе планов и регистрации проходки горных выработок;
    — требования к персоналу, выполняющему горные работы, в том числе касающиеся проверки знаний, а также медицинского освидетельствования;
    — нормы техники безопасности, связанные с оборудованием рабочих мест, средствами личной защиты, минимальные санитарные требования к оснащению рабочих мест, включая гигиенические удобства, обеспечение средствами оказания первой медицинской помощи;
    — порядок применения взрывчатых веществ;
    — противопожарные требования;
    — требования к электрооборудованию горных производств;
    — требования к оборудованию поверхностной инфраструктуры горного предприятия (хвостохранилища, подъемное оборудование, транспортные системы, вентиляция, оборудование мастерских, обогатительные и агломерационные фабрики);
    — специальный раздел о работах в открытых горных выработках;
    — требования к вентиляции горных выработок и водоотливу;
    — специальный раздел о креплении горных выработок;
    — специальный раздел о подъемном оборудовании;
    — специальные требования при добыче нефти.
    В России подобных документов общефедерального уровня до настоящего времени не было. МПР, Минэнерго, Госгортехнадзору, Госстандарту, Минпромнауки России предстоит на основе своих подзаконных актов создать качественно новые регламенты. Сегодня достаточно сложно определить их структуру и содержание. На сайте Госстандарта (http://www.gost.ru) представлены рекомендации по разработке технических регламентов, основанные на документах ЕС, но особенности добывающих отраслей в них не отражены.
    Одной из фундаментальных целей принятия технических регламентов является предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей. В этой связи следовало бы обсудить требования к такому виду продукции, как поступающая на рынок геологическая информация. Исходя из буквы закона о «ТР», общие требования к продукции также распространяются на геологическую информацию. Учитывая вероятностный характер выводов из нее относительно запасов и качества месторождения, могут быть установлены специальные требования к такой информации.
    Гармонизация с требованиями ВТО. В процессе реформы технического регулирования отечественных промышленников могут ожидать трудности экономического свойства. Они связаны с тем, что на стадии разработки и согласования проектов технических регламентов с требованиями ВТО вполне могут возникнуть решения, которые поставят отечественных товаропроизводителей в невыгодные условия по сравнению с зарубежными. Так, принятие по конкретным видам продукции завышенных показателей безопасности, пролоббированных зарубежными товаропроизводителями, приведет к ограничению присутствия на рынке российских продуцентов, производящих качественную продукцию, но применяющих технологическое оборудование, не способное обеспечить утвержденный уровень безопасности ее производства. Поэтому гармонизация технических регламентов с другими странами в некоторых случаях может привести к серьезным ограничительным мерам, повышающим затраты на производство продукции и снижающим ее конкурентоспособность. Поэтому при согласовании показателей по безопасности и проведении экспертной оценки важно неукоснительно соблюдать принципы конкурентного права. Наши законы должны защищать, а не разорять отечественных предпринимателей.
    Очевидно, что без активного участия промышленников задача создания сотен технических регламентов в обозначенные сроки не может быть решена. Реформа технического регулирования должна стать результатом общих усилий бизнеса и органов государственного управления. В настоящее время в инициативном порядке представители частного бизнеса опубликовали предусмотренные законом «О ТР» уведомления о начале разработки 23 технических регламентов, но все они касаются товаров широкого потребления, включая зажигалки, пивоваренную продукцию и стеклотару. Очевидно, что для базовых отраслей промышленности и строительства технические регламенты могут быть разработаны только при активном участии государства.
    Таблица
    Первоочередные специальные технические регламенты, предполагаемые к разработке в 2004—2007 годах
    Общий регламент о безопасности машин и оборудования
     Декабрь 2005
    О безопасности насосного и компрессорного оборудования
     Декабрь 2006
    Безопасность при взрывных работах
     Июль 2006
    О безопасности взрывчатых веществ промышленного применения
     Декабрь 2006
    Об оборудовании и защитных системах, применяемых во взрывоопасных средах
     Декабрь 2005
    О безопасности горнорудных и нерудных производств по добыче, обогащению и переработке полезных ископаемых
     Июль 2007
    О производстве горных работ
     Июль 2007
    О безопасности при добыче и переработке угля
     Декабрь 2006
    О безопасности металлургического производства
     Декабрь 2005
    О безопасности продукции предприятий металлургического производства
     Декабрь 2005
    О безопасности процесса вторичной переработки цветных и черных металлов
     Декабрь 2004
    Безопасность эксплуатации объектов, зданий и сооружений предприятий металлургического комплекса Декабрь 2006
    Безопасность эксплуатации специального оборудования предприятий металлургического комплекса Декабрь 2004