Алексей Ружин
Начальник отдела Департамента регулирования внешнеэкономической деятельности МВЭС России

    Несмотря на то, что политическая и общественная жизнь России чрезвычайно богата разного рода событиями, от внимания читателей журнала «Металлы Евразии», наверное, не ускользнуло сообщение о состоявшемся 13 октября с.г. восьмом заседании Консультативного совета по иностранным инвестициям в России. На этом заседании, наряду с другими важными вопросами, также рассматривался круг проблем, связанных с повышением эффективности работы российских экспортеров в условиях антидемпинговых ограничений. В качестве одной из мер, реализация которых способствовала бы улучшению этой работы, признано целесообразным издать Руководство по антидемпингу для российских производителей и экспортеров. Его подготовкой займутся специалисты, главным образом, из стран – членов ЕС и США. Эти же страны, по-видимому, возьмут на себя и финансирование проекта.
    Такое настольное пособие нашим производителям металлопродукции нужно, что называется, «еще вчера». Но, хотя уже обсуждаются конкретные планы издания, до воплощения в жизнь этой замечательной и полезной затеи – увы! – далеко.
    В этой связи трудно переоценить усилия журнала «Металлы Евразии» и ряда других средств массовой информации, которые постоянно уделяют внимание проблемам российского экспорта, собирая по крупицам факты и анализируя опыт участия российских предприятий в антидемпинговых расследованиях. Собранные вместе эти материалы могли бы стать временным пособием до выхода в свет «академического» Руководства. А чтобы придать разнородным, в общем-то, публикациям методически целостный характер, рискну предложить журналу «Металлы Евразии» подбирать для опубликования и анализа материалы в соответствии со структурой и положениями Соглашения по применению статьи VI ГАТТ 1994 года (далее по тексту - Соглашение). Сегодня это Соглашение является основополагающим международно-правовым документом, регулирующим применение антидемпинговых мер в мировой торговой системе, и нет сомнений в том, что оно останется главным ориентиром по антидемпингу на обозримую перспективу в XXI веке.
    Соглашение состоит из трех частей, 18 статей и двух приложений. Статья 1 формулирует основной принцип, согласно которому антидемпинговые меры должны применяться только в случаях, перечисленных в статье VI ГАТТ 1994 года, и в соответствии с процедурами, предусмотренными Соглашением. Запрещается, таким образом, расширительное применение и толкование положений Соглашения.
    Сам демпинг статьей 2 определяется как продажа товара на зарубежном рынке по цене ниже его нормальной стоимости на внутреннем рынке страны-производителя или экспортера. Разность между приведенными в сравнимый вид, обычно на уровне ex works, экспортной ценой и ценой внутреннего рынка называется демпинговой маржой.
    Однако при определении нормальной стоимости товара на внутреннем рынке можно столкнуться с ситуацией, когда данный товар либо вовсе не предназначен для потребления в экспортирующей стране, либо продается в ней в незначительном количестве (как правило, менее 5 % от объема продаж в импортирующую страну). В этом случае демпинговая маржа будет определяться путем сопоставления цены товара на рынке страны-импортера с (а) экспортной ценой при его продаже в третью страну или (б) издержками производства в стране происхождения, к которым добавляется разумная сумма административных, торговых и общих издержек, а также прибыли.
    Вопрос об экспортной цене также не является однозначным. В случаях, когда такая цена отсутствует либо не вызывает доверия по причине особых отношений экспортера и импортера, экспортная цена может быть смоделирована на основе цены, по которой товар перепродается первому независимому покупателю.
    Сравнение экспортной цены и нормальной стоимости должно производиться на справедливой основе. С этой целью в каждом отдельном случае цены приводятся в сопоставимый вид путем применения к ним поправок на различия в условиях поставки, налогообложения, уровнях торговли, количествах, качестве, сравнительных характеристиках товара, обменном валютном курсе и т.п. Как известно, при рассмотрении вопроса об антидемпинговых мерах в отношении России это правило не выполняется. На сегодня единственной страной, которая провела сравнения российских данных на справедливой, т.е. установленной Соглашением, основе, является Индонезия.
    Важное значение для целей сопоставления имеет вопрос идентификации товара, т.е. товар должен быть аналогичным. В статье 2 «аналогичный товар» толкуется как во всех отношениях схожий с данным товаром или, в отсутствие такового, с другим, имеющим близкие характеристики. Именно благодаря правильной идентификации товара, подпадающего под расследование, удалось не допустить возбуждения антидемпинговых дел по пружинящим контровочным шайбам в США и цинку в Южной Корее. По этой же причине удается сдерживать начало процедуры в отношении российского горячекатаного проката в ЮАР.
    Наличие ущерба от демпинговых поставок устанавливается в соответствии со статьей 3 и предполагает объективное изучение как объема демпингового импорта и его влияния на цены аналогичных товаров на внутреннем рынке, так и негативных последствий такого импорта для отечественных производителей данного товара. Изучается влияние демпингового импорта на фактическое или потенциальное сокращение продаж, прибыли, выпуска продукции, доли на рынке, а также на производительность, доходы по инвестициям и коэффициент использования производственных мощностей. Оцениваются, при необходимости, и другие факторы, влияющие на цены внутреннего рынка.
    Обвинение в демпинге можно считать состоявшимся, если удается продемонстрировать причинно-следственную связь между демпинговым импортом и выявленным ущербом. Здесь важное доказательное значение имеют данные о ценах и объемах импорта, ввезенного по нормальным (не демпинговым) ценам, сокращении спроса или изменениях в структуре потребления, существующих торговых и неторговых барьерах, технологических нюансах производства, а также информация об экспортных показателях и производительности в отечественной отрасли промышленности. В этой связи в качестве примера можно было бы привести переговоры с экспертами КЕС по урегулированию антидемпинговой процедуры в отношении российской трансформаторной стали. Именно знание технологических тонкостей и специфики производства этой продукции в России позволило представителю АО «Новолипецкий металлургический комбинат» поколебать неуступчивую позицию следователя Еврокомиссии, полагавшего, что у нас эта сталь производится «как и везде», по немецкой лицензии (на самом же деле еще в советское время была разработана и внедрена оригинальная отечественная технология проката электротехнических сталей).
    Когда предприятия, подающие жалобу на демпинговый импорт, не имеют прямых доказательств нанесения существенного ущерба своей отрасли, то они нередко прибегают к испытанному приему, доказывая, что уж угроза-то нанесения ущерба существует. В большинстве случаев это удается. Так, для производителей толстолистовой стали в США, подавших жалобу на якобы демпинговые поставки этого товара из России, Украины, Китая и ЮАР, было крайне важным добиться положительного решения Комиссии по международной торговле (КМТ) США. Они утверждали, что, несмотря на благоприятное развитие рынка толстолистовой стали в стране, существует, пусть отдаленная и весьма гипотетическая, угроза нанесения ущерба. КМТ не без колебаний согласилась с этими доводами, что позволило минторгу США начать антидемпинговое расследование. Уже в разгаре следствия жалобщики, видимо, окрыленные легкостью, с какой они добились возбуждения процедуры, попытались расширить товарный охват заявки. Но на этот раз энергичные протесты российских официальных властей и адвокатов, защищавших интересы российских заводов, возымели результат: противоправные, по сути, притязания удалось отклонить.
    Существенное значение для начала антидемпингового расследования имеет правильное определение «отечественной отрасли» (статьи 4 и 5 Соглашения). Иск рассматривается как поданный отечественной отраслью или от ее имени, если он поддерживается производителями, чья совокупная продукция составляет более 50 % объема производства аналогичного товара, произведенного той частью отечественной отрасли, которая поддерживает иск или не согласна с ним. Однако антидемпинговое дело не возбуждается, если на долю отечественных производителей, высказывающихся в поддержку иска, приходится менее 25 % объема аналогичного товара, произведенного отечественной отраслью.
    По общему правилу, в число представителей отечественной отрасли не должны включаться производители, которые сами являются импортерами аналогичного товара или каким-либо образом связаны с экспортерами или импортерами этого товара. Это правило помогло умерить притязания южнокорейской фирмы Gangwon Industry Co. на введение антидемпинговой меры в отношении российской широкополочной двутавровой балки производства АО «Нижнетагильский металлургический комбинат». Упомянутая фирма подала жалобу на якобы демпинговый импорт из России указанной балки, заручившись поддержкой другого южнокорейского производителя – Inchon Steel, который закупал эту продукцию в России. По итогам переговоров удалось склонить южнокорейскую сторону к урегулированию процедуры на основе ценового обязательства.
    Антидемпинговое расследование должно быть немедленно свернуто, если установленная демпинговая маржа составит менее 2% от экспортной цены или объем демпингового импорта из экспортирующей страны – менее 3%. Правда, в случае, если на демпинговый импорт из стран, индивидуальная доля которых составляет менее 3%, в совокупности приходится более 7%, то расследование будет продолжено. К сожалению, Россия ни разу не была «прощена» по этим признакам, хотя в ряде случаев на это имелись веские основания. Так, в антидемпинговом расследовании по российской толстолистовой стали в Канаде (1997 год) было установлено, что в рассматриваемый период поставки осуществляло только АО «Северсталь». Это предприятие поставило в Канаду в 1994 году 12460 т толстого листа, в 1995 – 17700 т и в 1996 – 14005 т. С учетом видимого потребления этой продукции в Канаде доля российских поставок составила в 1994 году 2%, в 1995 – 2,4% и в 1996 – вновь 2%. И хотя «Северсталь» заведомо не дотянула до пороговых 3%, отвечать пришлось, как говорится, по «полной программе».
    Антидемпинговое расследование, за исключением особых обстоятельств, должно быть завершено в течение года и ни в коем случае не позднее чем через 18 месяцев после его возбуждения. После официального уведомления о начале расследования антидемпинговая служба рассылает всем заинтересованным участникам процедуры вопросники, ответы на которые должны быть представлены, как правило, в течение 37 дней (статья 6 Соглашения). Этот срок для российских предприятий, учитывая огромные размеры нашей страны и недостаточное развитие коммуникаций, обычно продлевается в среднем на две недели.
    Антидемпинговая служба обеспечивает доступ к поступающей информации для всех заинтересованных сторон. Информацию она может проверить с выездом на место. Правда, для этого необходимо согласие не только заинтересованного предприятия, но и правительства данной страны. Доступ к конфиденциальной информации оформляется по особым правилам, гарантирующим владельцев такой информации от ее несанкционированного разглашения. В практике наших взаимоотношений с зарубежными антидемпинговыми службами случаев нарушения конфиденциальности не было. Да это и нелегко себе представить, скажем, в отношении США, где за несанкционированное разглашение конфиденциальной информации можно запросто угодить на скамью подсудимых.
    По общему правилу, демпинговая маржа исчисляется для каждого предприятия индивидуально. Однако, как уже приходилось писать по этому поводу (см. «Металлы Евразии» № 5, 1997 год), Россия для наших основных торговых партнеров – все еще страна с нерыночной экономикой, т.е. одно большое предприятие. Поэтому и антидемпинговая мера принимается «одна на всех». Хотя при активном сотрудничестве с антидемпинговыми службами наши предприятия могут быть «поощрены» индивидуальной пошлиной. Так, в уже упомянутом случае с толстолистовой сталью АО «Северсталь» антидемпинговая пошлина была начислена в размере 61%. В отношении же остальных российских производителей и экспортеров, не принимавших участия в расследовании или участвовавших в нем частично, она была определена на уровне 185%.
    Изучая опыт антидемпинговых баталий с участием России, приходится констатировать, что наши товаропроизводители еще не научились привлекать к эффективному участию в расследованиях на своей стороне импортеров, конечных пользователей и других зарубежных потребителей российских изделий из стали, объективно заинтересованных в продолжении сотрудничества с нашими заводами на взаимовыгодных условиях. В этом отношении остается выразить надежду на то, что действующие объединения производителей и экспортеров металлопродукции России и СНГ наладят такую работу, и уже в ближайшем будущем появится возможность не только добиваться урегулирования антидемпинговых дел при участии наших естественных союзников, но, опираясь на их организованное влияние, не допускать возбуждения расследований вообще. Вместе с тем производители и экспортеры, являющиеся ответчиками в антидемпинговом процессе, имеют все же возможность добиться приостановления или полного прекращения разбирательства. Для этого им в соответствии с требованиями статьи 8 достаточно взять перед антидемпинговой службой импортирующей страны ценовое обязательство. Антидемпинговые законодательства некоторых стран (например, США) допускают также принятие количественных обязательств. Ряд российских производителей и экспортеров (АО «Новолипецкий металлургический комбинат», АО «Северсталь», АО «Верх-Исетский металлургический завод», АО «Нижнетагильский металлургический комбинат» и др.) уже являются участниками либо ценовых, либо количественных, либо смешанных обязательств. Главное достоинство обязательств в том, что они, при надлежащем оформлении, позволяют сохранить предсказуемый стабильный доступ российских товаров на зарубежные рынки, тогда как введение антидемпинговых пошлин в подавляющем большинстве случаев такой доступ попросту блокирует.
    В случае, если антидемпинговое расследование завершается подтверждением факта демпинга и ущерба от него, то согласно статье 9 вводится окончательная антидемпинговая пошлина. По своему размеру она не должна превышать демпинговую маржу, однако может быть меньше ее, если окажется достаточной для устранения ущерба, причиненного отечественной отрасли. Следует отметить, что такой подход характерен для антидемпинговой службы ЕС. Другие страны, в том числе США, такой практики не придерживаются.
    По общему правилу, временные (статья 7) и окончательные антидемпинговые пошлины применяются только к тем товарам, которые поступают на рынок после принятия решения о введении соответствующей меры. Есть, однако, исключения, предусмотренные статьей 10 и позволяющие в ряде случаев применять антидемпинговые меры «задним числом».
    Статья 11 определяет срок действия и условия пересмотра антидемпинговых пошлин и обязательств. Крайний срок окончания действия антидемпинговой пошлины наступает не позднее 5 лет с момента ее введения. Предусматривается также возможность досрочного пересмотра. В национальных антидемпинговых законодательствах такой пересмотр чаще всего допускается ежегодно. Но в отношении российских предприятий антидемпинговые меры вводятся, как правило, на 5 лет. Исключения редки. Например, в Чили по итогам антидемпингового расследования в отношении горячекатаных рулонов производства АО «Северсталь» в апреле 1997 года была введена пошлина в размере 9% сроком на 1 год.
    Антидемпинговые меры могут также пересматриваться в порядке судебного надзора. Основанием для этого является статья 13. Этим правилом пользуются нечасто, так как судебный пересмотр – дело длительное и дорогостоящее.
    Статья 14 позволяет производителям и экспортерам третьей страны, заинтересованным в сохранении своей доли рынка в импортирующей стране, требовать провести антидемпинговое расследование от своего имени. Введение мер от имени третьей страны, однако, должно быть одобрено Советом по торговле товарами ВТО.
    При рассмотрении вопроса о применении антидемпинговых мер в отношении товаров, происходящих из развивающихся стран, развитые страны должны особо учитывать возможности принятия конструктивных мер защиты до введения пошлин (статья 15 Соглашения).
    Страны, подписавшие Соглашение, также учредили Комитет по антидемпинговой практике (статья 16), в состав которого входят представители от всех участников. Комитет и его вспомогательные органы при выполнении своих функций могут запрашивать интересующую их информацию из любого источника. Но это их право ограничено необходимостью получения согласия страны – члена ВТО и соответствующих фирм на обращение за такой информацией. Это правило важно помнить и российским предприятиям, участвующим в антидемпинговых расследованиях.
    Комитет получает от стран – членов ВТО полугодовые доклады о всех принятых антидемпинговых мерах.
    В случае возникновения конфликтных ситуаций члены ВТО могут использовать механизм консультаций и урегулирования споров, предусмотренный статьей 17. Если какая-либо страна считает, что ее права в ходе или в результате антидемпингового разбирательства ущемляются, то она обращается к стране, проводящей расследование, с просьбой о консультациях для достижения взаимоприемлемого решения по возникшей проблеме. Такая просьба не может быть отклонена. Если достичь компромисса не удается, заинтересованная сторона может передать вопрос в Орган урегулирования споров ВТО. Учреждается третейская группа экспертов, в задачу которых входит проверка правильности установления и оценки фактов компетентными органами страны-импортера. Подбор таких фактов, их оценка, разумеется, должны быть беспристрастными, и если третейская группа экспертов подтвердит объективность расследования, проведенного национальными компетентными органами, то решения этих органов будут оставлены в силе.
    Заключительные положения Соглашения изложены в статье 18. Они подкрепляют тот принцип, что меры в отношении демпинговых поставок могут приниматься только на основе и в соответствии с положениями Соглашения. Каждая страна – член ВТО обязана была привести свое антидемпинговое законодательство в соответствие с положениями Соглашения не позднее даты вступления для нее в силу самого Соглашения по ВТО, т.е. с 1 января 1995 года.
    Как известно, не все страны – члены ГАТТ (ставшие после 01.01.95 г. членами ВТО) имели свое национальное антидемпинговое законодательство на момент вступления в силу Соглашения по ВТО. Вместе с тем все страны – члены этой организации обязаны его принять.
    На практике этот вопрос решается по-разному. Скажем, правительство Таиланда наняло для этой цели адвокатов известной американской юридической фирмы. Разработанные американцами административные нормативные акты были утверждены правительством Таиланда 14 сентября 1996 года, а уже 27 сентября того же года министерство торговли этой страны начало антидемпинговое расследование в отношении горячекатаных стальных рулонов из России и Украины. Американцы продолжали консультировать специалистов тайской антидемпинговой службы и в ходе расследования. В результате таиландская сторона проявила крайнюю неуступчивость на переговорах и ввела окончательную антидемпинговую пошлину в следующих размерах: АО «Северсталь» – от 25,45 до 33,92 %; АО «Новолипецкий металлургический комбинат» – от 28,16 до 34,67 % и АО «Магнитогорский металлургический комбинат» – от 33,24 до 43,98 %, закрыв таким образом свой рынок для российской продукции минимум на 5 лет.
    Пример другого рода: Египет в текущей антидемпинговой процедуре в отношении российской и украинской арматурной стали до принятия парламентом собственного законодательства применяет для целей расследования текст Соглашения.
    Неотъемлемую часть Соглашения составляют два приложения к нему.
    Первое посвящено правилам процедуры проведения расследований на месте, что предусмотрено статьей 6. Эти правила предусматривают обязательность уведомления компетентных органов страны – члена ВТО и заинтересованных компаний о намерении антидемпинговой службы провести следственные действия на месте. Особо обращается внимание на обязательность уведомления о включении неправительственных экспертов в группу следователей, а также необходимость письменного согласия фирмы на посещение ее офиса и производства. Письменные уведомления должны направляться в компетентные органы экспортирующей страны и содержать точные адреса фирм, которые предполагается посетить для проверки, а также сроки посещения.
    Некоторые металлургические предприятия уже имеют опыт приема антидемпинговых следователей. Так, в текущем году АО «Северсталь» посетила группа экспертов минторга США, осуществлявшая проверку данных, представленных предприятием в рамках антидемпингового расследования по толстолистовой стали, а представители индонезийской антидемпинговой службы проводили проверку в рамках расследования по сталепрокатной продукции в АО «НЛМК».
    В приложении 2 к Соглашению рассмотрены вопросы, связанные с форматом и способом представления информации. Она может запрашиваться в отпечатанном виде или на магнитных носителях. Как правило, материалы представляются на английском языке, хотя некоторые страны (Южная Корея, Мексика и др.) выдвигают требования об использовании национальных языков.
    Таковы, вкратце, общие черты новейшего антидемпингового кодекса ВТО. Его знание, вне всякого сомнения, поможет специалистам российских металлургических предприятий более успешно участвовать в антидемпинговых разбирательствах, сделать более четкими и понятными расплывчатые формулировки национальных антидемпинговых законодательств отдельных стран. Кроме того, понимание представителями нашей промышленности нюансов международного антидемпингового законодательства придаст им больше уверенности на переговорах, что в свою очередь, безусловно, будет сдерживать административный пыл зарубежных антидемпинговых служб и сведет к нулю возможность злоупотреблений.
    В заключение хотелось бы отметить, что участникам Уругвайского раунда, занимавшимся реформой старого антидемпингового кодекса, не удалось завершить рассмотрение всех проблем из-за временных ограничений и различий в подходах к обсуждаемой теме. Поэтому на заключительном совещании министры внешней торговли стран-участниц поручили дальнейшее рассмотрение вопросов, связанных, например, с проблемами обхода антидемпинговых мер, Комитету по антидемпинговой практике.
    О важности этого вопроса для основных участников Уругвайского раунда свидетельствует, в частности, хотя бы тот факт, что на переговорах между МВЭС России и КЕС (урегулирование антидемпинговой процедуры по трансформаторной стали в 1995 г.) и с минторгом США (толстолистовая сталь, 1997 г.) добрая половина времени ушла как раз на выработку механизма недопущения обхода обязательств.
    На Уругвайском раунде также обсуждался вопрос о необходимости резкого сокращения применения антидемпинговых мер, учитывая радикальные изменения, которые происходят в современной международной торговле в связи со все большей глобализацией мирового производства.
    Проблема здесь заключается в том, что, с одной стороны, антидемпинговое законодательство не должно использоваться для прикрытия антиконкурентной практики (т.е. для поддержания доминирующего положения на внутреннем рынке избранных производителей за счет подавления их иностранных конкурентов, в том числе и путем неоправданного применения антидемпинговых мер защиты). А с другой стороны, это законодательство призвано защищать национальное производство от действительно хищнических разновидностей конкурентной борьбы, одной из форм которой, безусловно, является умышленный демпинг.
    Дальнейшее рассмотрение этих и многих других вопросов впредь намечено проводить под эгидой Комитета по антидемпинговой практике, который, вне всякого сомнения, будет стремиться к осуществлению целостного подхода к многостороннему механизму регулирования антидемпинговых мер, созданному в рамках современной торговой системы.