Алексей Ружин
Заместитель руководителя департамента государственного регулирования внешнеэкономической деятельности Минторга России

    Делегациями Минторга России и Минторга США 12 июля 1999 года в Париже были подписаны Соглашение о приостановлении антидемпингового расследования в отношении некоторых видов горячекатаной плоской углеродистой сталепродукции из Российской Федерации (антидемпинговое соглашение) и Соглашение о торговле некоторыми видами сталепродукции из Российской Федерации (всеобъемлющее соглашение). Таким образом, был завершен почти девятимесячный период интенсивных консультаций и переговоров по урегулированию одного из самых затяжных и острых торговых конфликтов между Россией и США.
    А начался этот непростой спор с подачи в Минторг США и Комиссию по международной торговле (КМТ) США 30 сентября прошлого года жалобы по поводу импорта горячекатаной стали из Японии, Бразилии и России по демпинговым ценам. В иске объемом без малого в тысячу страниц, подготовленном тремя крупными юридическими фирмами от имени двенадцати сталелитейных компаний и двух профсоюзов США, утверждалось, что указанными демпинговыми поставками американской сталелитейной отрасли нанесен "существенный ущерб". С целью устранения этого ущерба податели жалобы потребовали провести расследование и ввести антидемпинговые пошлины на горячекатаную сталь, импортировавшуюся из указанных трех стран.
    Сталелитейная промышленность США является одной из крупнейших отраслей американской экономики, от состояния которой во многом зависит благополучие других секторов промышленности страны. Свыше 15 % производимой стали потребляет строительная индустрия, около 15 % – автомобилестроение, 5 % – машиностроение, 4 % – нефтегазовый комплекс и т.д. По данным Американского института чугуна и стали (АИЧС), в сталелитейной отрасли США трудится около 160 тыс. чел. После преодоления последствий кризиса в отрасли 80-х – начала 90-х годов американские сталелитейщики добились было определенных успехов. Так, значительно возросла производительность труда: с 10,1 чел./ч на тонну готовой продукции в 1982 году до 3,9 чел./ч, а на некоторых предприятиях – до 1 чел./ч в 1997 году (для сравнения: в России этот показатель, по данным Комитета по стали Организации экономического сотрудничества и развития, составляет 18 чел./ч на тонну готовой продукции). В том же 1997 году выплавка стали в США достигла 98,5 млн. т.
    Однако достигнутые успехи были быстро нивелированы валютно-финансовым кризисом, разразившимся с середины 1997 года в Юго-Восточной Азии. В результате резкого снижения спроса на сталь в этом регионе, куда Россия, кстати, тоже поставляла до 40 % своего экспорта данного товара, мощные потоки металла хлынули на рынок США. Согласно данным АИЧС, импорт всех сортов стали в 1998 году вырос по сравнению с 1997 годом на 33 % и составил рекордную цифру – 41,5 млн. т. Из одной только Японии в США было завезено 6,7 млн. т (увеличение по сравнению с 1997 годом на 163 %). Россия поставила 5,3 млн. т (рост 59 %). Ситуация усугублялась беспрецедентным снижением цен.
    В сложившейся обстановке американским производителям пришлось пересматривать собственную ценовую политику, сворачивать производство. С середины 1997 года по середину 1998 года с предприятий отрасли было уволено около 10 тыс. рабочих. Эти события не могли не активизировать деятельность "стального" лобби в конгрессе США и отраслевых профсоюзов, направивших свои усилия на скорейшее восстановление утраченных позиций протекционистскими методами. Так родилась и была реализована антидемпинговая жалоба.
    Хотя соглашения с Россией и Бразилией уже подписаны, а в отношении Японии изданы антидемпинговые приказы, АИЧС продолжает считать, что кризис в отрасли, вызванный всплеском импортных поставок в 1998 году, все еще не преодолен. В доказательство этого эксперты института отмечают снижение производства стали в США в 1999 году по сравнению с 1998 годом на 11 % при средней загруженности производственных мощностей в отрасли на 79 % против 92 % в прошлом году. Поэтому американские производители и профсоюзы продолжают добиваться от администрации принятия более радикальных мер по защите внутреннего рынка. Одной из таких крупных мер стала опубликованная недавно по инициативе президента Б. Клинтона Программа действий в поддержку сталелитейной промышленности США из 12 пунктов.
    Ознакомление с содержанием программы позволяет сделать однозначный вывод: несмотря на заключение соглашений и сохранение доступа на американский рынок стали ценой больших усилий и потерь, российским производителям и экспортерам черных металлов не следует расслабляться. Борьба за рынки не только продолжится, но и обострится. Чтобы лучше подготовиться к этой борьбе, имеет смысл познакомиться с программой поглубже.
    В ее рамках администрация США планирует прежде всего значительно усилить правоприменение американского торгового законодательства с целью обеспечения "игры по правилам" со стороны основных американских торговых партнеров. По мнению авторов программы, недобросовестная торговля сыграла существенную роль в резком увеличении импорта стали в США в 1998 году. В подтверждение правильности этого вывода администрация ссылается на результаты антидемпинговых и компенсационных расследований, проведенных Минторгом и КМТ США в 1998 – 1999 годах в отношении поставок изделий из стали не только из Японии, Бразилии и России, но и из ряда других стран. Штаты твердо рассчитывают создать международную атмосферу нетерпимости вокруг недобросовестной торговли. Составители программы без обиняков заявляют в этой связи, что США будут усиливать нажим на страны и компании, повинные в беспрецедентном всплеске импорта 1998 года, с целью возврата торговли на докризисный уровень.
    Чтобы выявить все факторы, действующие в международной торговле и наносящие ущерб американской сталелитейной промышленности, администрация намерена предпринять некоторые дополнительные меры. Прежде всего имеется в виду противодействие недобросовестным методам торговли и борьба против экономически необоснованного роста в мире избыточных мощностей по производству стали. Администрация согласилась пойти на создание неформальной рабочей группы для обсуждения законодательных мер в сталелитейной отрасли, хотя такой шаг и не предусматривается программой, основное содержание пунктов которой мы приводим.

    Устранение недобросовестной торговой практики, направленной на поддержку избыточных производственных мощностей

    1. Осуществить ряд двусторонних мероприятий с целью обсуждения проблем, связанных с устранением недобросовестной торговой практики, являющейся питательной почвой для появления избыточных производственных мощностей.
    Важное место в программе отводится усилиям, которые администрация намерена предпринять на двусторонней основе и целью которых является устранение недобросовестной торговой практики, ведущей к сохранению и даже к росту избыточных производственных мощностей.

    а) Япония: принудить торговать добросовестно и вернуть объемы торговли на докризисный уровень.
    По мнению американцев, одним из крупнейших сталепроизводителей, которые способствовали беспрецедентному росту импорта стали в США в 1998 году, была Япония. Поэтому администрация Б. Клинтона оказывает постоянный и растущий нажим на правительство "страны восходящего солнца", чтобы заставить его вернуть объемы своего экспорта в США на докризисный уровень. В результате этого давления и собственных действий японское правительство 11 июля с.г. объявило о проведении реструктуризации отрасли в качестве ключевого приоритета. Наблюдатели отмечают, что намечаемая реструктуризация является рыночно ориентированной и зиждется на принципах свободной конкуренции. Администрация США видит свою задачу в строгом внешнем мониторинге выполнения японского плана реструктуризации с тем, чтобы при его осуществлении не допустить недобросовестных методов торговли или искажающих торговлю субсидий, правительственных программ и политики, которые были бы направлены на поддержку избыточных производственных мощностей.

    b) Республика Корея: упразднить недобросовестную торговую практику, питающую избыточные производственные мощности.
    В двусторонних отношениях с Республикой Корея администрации уже удалось добиться принятия южнокорейским правительством широкой программы производственной и финансовой реструктуризации. Частью этой программы является реструктуризация сталелитейной отрасли этой страны, за выполнением положений которой американцы обещают следить так же тщательно, как и за реализацией японского плана.

    с) Приступить к диалогу с другими государствами, являющимися производителями и экспортерами стали.
    Программа предусматривает также развертывание двустороннего диалога с другими странами, поставки из которых, по мнению администрации, способствовали рождению и развитию кризиса 1998 года. При этом американская экономическая дипломатия будет опираться не только на данные об импорте из официальных таможенных статистических источников, но и на сведения, передаваемые им заинтересованными сталепромышленниками и профсоюзами рабочих сталелитейной отрасли США.

    d) Страны СНГ: оказать содействие в рационализации производства и торговой практики.
    Острие этой части программы направлено на СНГ и, в частности, на Россию и Украину. В программе отмечается, что эти две страны располагают существенной долей мировых мощностей по производству стали. Разумеется, имеются в виду избыточные производственные мощности. Поэтому администрация планирует осуществить серию двухсторонних и многосторонних мер, направленных на оказание России и Украине помощи в проведении реструктуризации их стального сектора. Целью такой помощи как раз и будет являться выведение из эксплуатации производственных мощностей, дальнейшее существование которых является, по мнению американцев, экономически необоснованным. Среди конкретных целей помощи России и Украине называются: 1) продвижение рыночно ориентированных реформ, призванных способствовать более рациональному использованию производственных мощностей; 2) развертывание природоохранных мероприятий; 3) переобучение кадров и 4) развитие внутреннего спроса на сталь и распространение здравой практики ведения предпринимательской деятельности и торговли. Администрация будет добиваться этих целей через разнообразные международные каналы, включая использование такого авторитетного форума, каким является Комитет по стали ОЭСР, очередное заседание которого намечено на ноябрь 1999 года.
    При определенных условиях программа допускает заключение соглашений, направленных на регулирование импорта стали в США из других стран. Всеобъемлющее соглашение от 12 июля с.г. как раз и относится к договоренностям такого рода. Под действие этого соглашения попадает более 90 % российского экспорта чугуна и стали в США, при этом в 1999 году ожидается сокращение по сравнению с 1998 годом поставок горячекатаной сталепродукции на 80 %, а холоднокатаной – на 50 %. Отмечается роль вице-президента США А. Гора в заключении соглашений от 12 июля с. г., который дважды переговаривался по телефону с председателем Правительства России С. Степашиным в течение последних часов, отводившихся антидемпинговым законодательством США на достижение договоренностей (согласно этому законодательству, соглашения могли быть заключены не позднее 24 часов по вашингтонскому времени 12 июля 1999 г.).
    По оценке американцев, соглашения предотвратили неконтролируемый рост экспорта российской сталепродукции в США в будущем. В настоящее время американское правительство рассматривает возможность заключения с другими странами, бывшими республиками СССР, соглашений, аналогичных всеобъемлющему соглашению, заключенному с Россией 12 июля с.г.

    2. Решительно противодействовать выделению международными экономическими организациями денежных ресурсов тем странам, которые могли бы использовать эти средства в целях субсидирования производства стали.
    Администрация будет добиваться публичного контроля над использованием иностранными правительствами средств, полученных от международных кредитно-финансовых организаций, с целью предотвращения субсидирования зарубежных сталелитейных отраслей. Она также намерена совместно с международными кредитно-финансовыми институтами поощрять приватизацию и реструктуризацию сталелитейных предприятий, находящихся в госсобственности, на основе рыночных принципов, особенно в странах Восточной Европы и бывших республиках СССР. Цель такого "поощрения" – оттеснить правительственные структуры указанных стран от стального бизнеса.

    3. Провести тщательный анализ положения дел с субсидированием не только зарубежных производителей стали, но и продуцентов основных факторов, потребляемых при производстве стали и изделий из нее (железной руды, кокса, стальных полуфабрикатов).
    Управление международной торговли (УМТ) Минторга США планирует исследовать степень влияния решений, принимаемых правительствами, на возникновение торговых барьеров, искажающих рыночную систему. По итогам работы УМТ подготовит доклад, содержащий выводы собственного анализа и разработанные совместно с ведомством торгового представителя и другими федеральными органами исполнительной власти США рекомендации относительно использования наиболее эффективных способов устранения указанных субсидий и нарушающих рынок торговых барьеров, включая применение компенсационного и другого торгового законодательства.

    4. Провести тщательную оценку влияния недобросовестной ценовой практики на сталелитейную, железорудную и коксохимическую промышленность.
    Минторг США планирует провести серию совещаний с представителями производителей и профсоюзов сталелитейной, горнорудной и коксохимической отраслей, на которых будут рассмотрены вопросы ценообразования и субсидирования импорта, а также его влияние на отечественную промышленность. На основе детального обсуждения указанных вопросов Минторг США рассмотрит возможность принятия соответствующих мер, имеющихся в арсенале американского торгового законодательства.

    Система раннего предупреждения

    5. Ужесточить мониторинг импорта и его оценку.
а) Тщательное наблюдение за развитием торговли.
    Минторг США ужесточил мониторинг импорта стали, осуществляемый в настоящее время совместно с ведомством торгового представителя и таможенной службой США, и будет сотрудничать с конгрессом США с целью выделения необходимых ассигнований на эти цели.
    Минторг США существенно расширит фронт работ по мониторингу, прежде всего за счет охвата системой наблюдения всей номенклатуры сталепродукции, а также таких важнейших факторов ее производства, как железная руда и кокс.
    Что касается источников импорта, то предусматривается поставить под мониторинг все страны, экспортирующие указанные товары в США, и задействовать специальную программу отслеживания случаев обхода и уклонения от выполнения требований законодательства. Минторг США будет регулярно представлять правительственным и промышленным совещательным органам информацию, подтверждающую вероятность резкого увеличения импорта и снижения цен, которое могло бы указывать на недобросовестную торговую деятельность.
    Ведомство торгового представителя США будет использовать информацию, полученную в результате осуществления мониторинга, для проведения консультаций с американскими производителями и профсоюзами сталелитейной отрасли, а также с другими министерствами и ведомствами США, с целью адекватной оценки отмеченного роста импорта, разработки и осуществления надлежащих ответных мер.
    Таможенная служба США в рамках всеобъемлющего мониторинга будет в приоритетном порядке осуществлять наблюдение за выполнением экспортерами и импортерами требований антидемпинговых приказов Минторга США.

    b) Выявление попыток обхода антидемпинговых приказов.
    Минторгу, Минфину и Комиссии по международной торговле США предписывается разработать и внедрить в практику специальный статистический маркер для использования в рамках действующей гармонизированной тарифной системы США. Это позволит помечать товары, в отношении которых приняты меры защиты внутреннего рынка, включая приказы о применении антидемпинговых и компенсационных пошлин, а также защитные меры, предусмотренные разделом 201 Закона о торговле от 1974 года. Применение указанного маркера поможет своевременно обнаруживать и предотвращать попытки обхода антидемпинговых приказов.
    Таможенная служба организует новый национальный центр мониторинга импорта стали, создает структуру по проведению исследований проблем торговли сталью, включая ценообразование и перевозки. Получаемая таможенной службой информация будет направляться соответствующим органам федеральной исполнительной власти США для принятия регулятивных или правоприменительных мер. Администрация намерена усилить лоббирование в конгрессе с целью добиться финансирования реализации этих планов. Центр будет получать данные с таможенных постов по всей стране и по всей номенклатуре, что позволит надлежащим образом организовать мониторинг торговли сталью.

    с) Сокращение сроков опубликования данных по внешней торговле.
    Администрация обнародовала критерии запроса и получения заинтересованными сторонами предварительных данных таможенной статистики США об импорте стали. Применение этой схемы позволяет получить данные таможенной статистики в общенациональном масштабе практически уже через 15 дней после выпуска товара в свободное обращение. Для сравнения: ГТК России публикует в настоящее время лишь квартальные отчеты, и выходят они, как правило, только три месяца спустя после завершения отчетного квартала.

    Действенное торговое законодательство

    6. Обеспечить решительную поддержку национального торгового законодательства США в рамках многосторонних международных организаций.
    Администрация прибегла к незамедлительному и эффективному правоприменению торгового законодательства США, регулирующего вопросы недобросовестной торговли. Опора на это законодательство стала ключевым элементом ее ответа на резкое увеличение импорта стали. Программа нацеливает федеральную исполнительную власть США на продолжение активной работы в ВТО и других международных экономических организациях с целью поддержки надежных и эффективных американских средств защиты, прежде всего в форме антидемпинговых и компенсационных пошлин.

    7. Разработать и обнародовать административные акты, регулирующие использование "критических обстоятельств" для более активного правоприменения антидемпинговых и компенсационных мер защиты внутреннего рынка.
    В недавних расследованиях по горячекатаной, в том числе толстолистовой, стали Минторг США применил новую методику, которая позволяет уже на ранней стадии процедуры вынести предварительное решение о наличии в импорте рассматриваемого товара так называемых критических обстоятельств. Последующее подтверждение такого определения со стороны КМТ США приводит к применению антидемпинговых пошлин к поставкам, осуществленным за 90 дней до вынесения предварительного определения.
    Поэтому даже намерение применить положение о "критических обстоятельствах" заставляет экспортеров и импортеров отказаться от "залпового" ввоза расследуемого товара в период между началом расследования и вынесением предварительного определения. Эффективность этой меры полностью подтвердилась в расследованиях по горячекатаной и толстолистовой стали, что дало Минторгу США повод приступить к кодификации наработанных решений и заявить о намерении обнародовать административное постановление, регулирующее порядок и условия применения правила о "критических обстоятельствах".

    8. Добиваться строгого соблюдения новыми странами, присоединяющимися к ВТО, требований в отношении субсидирования.
    Администрация объявляет о намерении добиваться от стран, стремящихся присоединиться к ВТО, строгого соблюдения требований в отношении субсидирования, включая устранение экспортных и импортозаменяющих субсидий, которые запрещены соответствующим многосторонним соглашением, заключенным под эгидой ВТО. Администрация также планирует добиваться в рамках ВТО выработки и применения эффективных мер защиты против госпредприятий, нарушающих общепринятые нормы международной торговли.

    Другие меры

    9. Принять меры по укреплению сети коммерческой службы в США и за рубежом с целью увеличения экспорта американской стали.
    Минторг США планирует усилить поддержку экспорта стали и изделий из них по каналам сети коммерческой службы УМТ Минторга США. Этот план предусматривает проведение маркетинговых исследований и помощь в подготовке и переподготовке кадров на экспортных рынках, в частности, в таких их перспективных сегментах, как применение стальных конструкций и листового проката в жилищном и промышленном строительстве. При этом подчеркивается, что такие исследования и помощь будут осуществляться в строгом соответствии с нормами ВТО.

    10. Созвать конференцию по проблемам воздействия недобросовестной торговой практики на сталелитейную промышленность и обеспечивающие ее отрасли экономики США.
    Администрация планирует созвать национальную конференцию для рассмотрения проблем, связанных с влиянием недобросовестной торговли на сталелитейную промышленность и связанные с нею отрасли экономики США, обеспечивающие производство стали необходимыми факторами, а также на благосостояние рабочих этих отраслей. По замыслу Минторга США, равноправными участниками указанной конференции должны стать представители правительственных структур, промышленников и профсоюзов сталелитейной (включая производителей стальных полуфабрикатов), горнодобывающей и коксохимической отраслей экономики. Среди прочего конференция призвана обсудить вопрос восстановления жизнеспособности указанных обеспечивающих отраслей на долгосрочную перспективу в увязке с проблемами сохранения конкурентоспособности сталелитейной отрасли Америки. Она также попытается сфокусировать внимание на мировых проблемах недобросовестной торговой практики и экономически необоснованной поддержки избыточных производственных мощностей, имеющихся в указанных отраслях. Предполагается, что выработанные конференцией рекомендации по данному вопросу будут положены в основу подготовки международной конференции на высоком уровне по проблеме избыточных производственных мощностей в сталелитейной отрасли.

    11. Организовать проведение международной конференции на высоком уровне по проблеме избыточных производственных мощностей в сталелитейной отрасли.
    Ожидается поступление официального предложения администрации о проведении в 2000 году международного форума на высоком уровне (предположительно – Всемирной конференции по стали), задачей которого и стала бы выработка согласованных рекомендаций по решению проблем, связанных с практикой ведения недобросовестной торговли сталью и экономически неоправданной поддержкой избыточных мощностей в мировом сталелитейном секторе. Планируется, что трибуна для участников конференции будет предоставлена Организацией экономического сотрудничества и развития или другой международной организацией. По мнению Минторга США, конференция должна, среди прочего, уделить внимание изучению текущего положения дел в мире в отношении производственных мощностей и субсидий в сталелитейном секторе мировой экономики и выработать стратегическую линию поведения мирового сообщества при решении проблемы избыточных мощностей в мировой металлургической промышленности в увязке с решением задачи развития и укрепления рыночных отношений и защиты окружающей среды. Конференция, вероятно, также займется проблемой соблюдения международных трудовых стандартов и занятости в отрасли. Минторг США рассчитывает в этой связи на то, что каждая страна-участница будет соблюдать представительство по формуле: правительство – промышленность – профсоюзы.
    Заявлено, что президент США и в рабочем порядке будет регулярно затрагивать проблемы сталелитейной отрасли в ходе своих контактов с лидерами стран – производителей стали.

    12. Организовать подготовку и переподготовку рабочих сталелитейной отрасли.
    Администрация намерена использовать средства федерального бюджета для финансирования подготовки и переподготовки рабочих сталелитейной отрасли, включая (но не ограничиваясь им) финансирование программ обучения в Институте развития профессиональной деятельности (Institute for Career Development). Институт призван обеспечить обучение рабочих дополнительным профессиям, которые они могли бы использовать в работе как на металлургических предприятиях, так и после увольнения с них.