Рамазан Абдулатипов
Министр РФ, председатель совета Ассамблеи народов России

    Прошедший в октябре 1999 года в Канаде форум федераций имеет огромное значение для развития теории и практики федерализма. Впервые при содействии правительства Канады создана возможность на постоянной основе осуществлять обмен информацией и опытом управленческой деятельности между представителями всех федеративных государств современного мира. Обстоятельные доклады на форуме премьер-министра Канады Ж. Кретьена и президента США Б. Клинтона уже являются огромной политической акцией в поддержку федеративных форм государственного устройства.
    В форуме приняла участие и представительная делегация Российской Федерации. Думаю, что особенности российского федерализма, проблемы и перспективы его развития представляют интерес не только для специалистов, но и для более широкой аудитории.

    Особенности развития федеративных отношений в России
    Одно из основных преимуществ федерализма заключается в том, что он способен адаптироваться к условиям и потребностям развития конкретных стран с учетом их территориально-географической, этнокультурной и иных составляющих.
    Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса. Поэтому верным можно считать утверждение о том, что федеративные взаимоотношения присутствуют только тогда, когда подобный баланс интересов достигнут на добровольной основе. Тем более что в государственно-правовых отношениях нельзя точно определить меру зависимости и те границы, за которыми самостоятельность субъектов Федерации исчезает, а остаются верховенство и диктат.
    С момента своего конституционного оформления российский федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения политических, экономических, социальных проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Это, однако, вовсе не означает, что Россия является "лоскутным" образованием, которое можно растащить по частям или просто ликвидировать по воле "этнополитических" региональных элит или отдельных политиков.
    Сейчас между субъектами Российской Федерации в силу кризисных явлений в экономике и политике не налажены достаточно прочные горизонтальные связи. Преобладающая характеристика современного политического процесса – хаотическая фрагментация общества, при которой каждый отдельно взятый субъект Федерации тесными узами связан с федеральным центром, но не как часть более широкого комплекса, составляющего единую Федерацию субъектов.

    Конституционная природа Российской Федерации
    Возникновение Российской Федерации в огромной степени связано с подписанием в марте 1992 года Федеративного договора о разграничении полномочий. Конституция 1993 года закрепила федеративную сущность российского государства, наделила субъекты РФ равными правами во взаимоотношениях с Центром. Они являются государственными образованиями по объему предоставленных им полномочий. В Конституции не используются такие понятия, как национально-государственное или административно-территориальное устройство, а различия между республиками и остальными субъектами Российской Федерации, в отличие от Федеративного договора, сохранены только по форме, а не по содержанию. Но нельзя не замечать, что в Российской Федерации учитывается в том числе и этнополитический принцип построения государства.
    Наряду с равноправием во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти правовое положение субъектов Российской Федерации характеризуется и разностью их природы. Конституционно установлены шесть видов субъектов РФ: республика (государство), край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Наличие шести видов субъектов предопределило их разностатусность. Хотя разный статус носит достаточно формальный характер.
    Конституционно разность статусов закреплена следующими положениями:
    – статус субъекта определяется Конституцией РФ и в отношении республик – их конституциями, а в отношении остальных субъектов – их уставами (конституциями);
    – автономный округ может входить в состав края или области;
    – по представлению законодательных и исполнительных органов может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе;
    – республики, в отличие от других субъектов РФ, помимо государственного языка Российской Федерации вправе устанавливать свои государственные языки, гражданство, государственную символику (на этом их отличия и заканчиваются, так как во взаимоотношениях с федеральными органами власти все субъекты РФ равноправны между собой).
    Следовательно, конституционно установленные различия в статусе есть только у республик и у части автономных округов, входящих в состав других субъектов Российской Федерации – края или области. Последние на определенных условиях распространяют свою юрисдикцию на автономные округа. У других субъектов РФ правовой статус во взаимоотношениях между собой и федеральными органами государственной власти не различается.

    Взаимодействие Федерации и ее субъектов
    Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ должно строиться на основе:
    – соблюдения Конституции РФ;
    – установления и развития отношений между Федерацией и ее субъектами;
    – взаимного обеспечения прав и ответственности Российской Федерации и ее субъектов, а также учета интересов друг друга;
    – конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
    – взаимной передачи осуществления части своих полномочий органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ;
    – единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в пределах, определенных Конституцией РФ.
    Безусловное соблюдение Конституции РФ – обязательное условие строительства правового государства, в котором органы государственной власти субъектов Федерации должны подчиняться не федеральным органам государственной власти, а федеральной Конституции и федеральным законам. В то же время федеральные органы государственной власти не должны вторгаться в правовое поле субъектов Российской Федерации. Соблюдение Конституции РФ – конституционная обязанность органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и граждан Российской Федерации.
    Практика реализации конституционных норм и федерального законодательства показывает, что до сих пор не создан действенный механизм защиты единого правового пространства. На федеральном уровне отсутствуют или недостаточны нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию норм Конституции РФ в сфере федеративных и национальных отношений. Решить эти вопросы в комплексе позволит принятие проекта федерального закона "Об обеспечении государственной целостности Российской Федерации", который в настоящее время находится на согласовании в субъектах РФ и федеральных органах исполнительной власти.
    Вместе с тем единое правовое пространство не означает полного единообразия законотворчества на всей территории страны. В России сформированы два уровня законодательства в рамках единой правовой системы. В пределах предоставленных им прав субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование с учетом исторических, культурных, этнических, природных и других особенностей. Впервые права законодательной деятельности закреплены за краями, областями и округами.
    Одним из основных путей совершенствования федерализма в России, как и в других странах, является принцип децентрализации и демократизации власти, т.е. передача большего числа полномочий субъектам Федерации, приближение органа, принимающего решения, к потребностям населения, повышение влияния населения на принимаемые решения. В этом – залог стабильности государства и подъема его экономической мощи.

    Разграничение предметов ведения и властных полномочий
    На форуме в Канаде был представлен доклад Рональда Уоттса "Модели разделения властных полномочий в федеральном государстве". Думаю, что он нуждается в дополнении российским опытом разделения властных полномочий. Совершенствование федеративных отношений в России требует поиска рациональных путей реализации положений Конституции в части разграничения предметов ведения и властных полномочий. Скажем, что "предмет ведения" относится к Федерации в целом и к субъектам РФ, а "властные полномочия" – к органам власти Центра и субъектов РФ.
    В сферах исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами РФ необходимо принятие федеральных актов прямого действия, которые, являясь детальными по широкому кругу вопросов, предоставляли бы субъектам Федерации возможность реализации права на собственное правовое регулирование, отражающее местные особенности.
    Недостаточная урегулированность федерального правового поля подталкивает субъекты Федерации к стремлению восполнить его собственными законодательными решениями. Возникающие при этом противоречия пришлось решать в рамках договорного процесса по разграничению властных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Многие политики и эксперты в России выступают против договорного процесса, но его использование было обусловлено отсутствием законов по проблемам федерализма и необходимостью снятия противоречий в сфере федеративных отношений.
    Заключение названных договоров не следует упрощать и однозначно рассматривать как трансформацию федеративных отношений в договорно-нормативную плоскость, поскольку:
    а) договоры не сопоставимы по значимости ни с Конституцией, ни с федеральными законами;
    б) определяемое в них правовое регулирование осуществляется только до принятия необходимых федеральных законов.
    Как показывает опыт договорного процесса, участниками которого стали 40 субъектов Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий позволяют достичь решения первоочередных задач в области федеративных отношений, направленных на:
    – сохранение на различных этапах государственного строительства единства страны и субъектов РФ путем предупреждения и устранения внутригосударственных противоречий (Татарстан, Башкортостан, сложно построенные субъекты РФ);
    – отход от главенства политических акцентов в диалоге федерального Центра и субъектов РФ, перевод его в русло гибкого и конструктивного решения вопросов экономического и социального характера;
    – установление федерального контроля и условий осуществления субъектами РФ правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения с Российской Федерацией, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством (это право субъектов РФ подтверждено в решениях Конституционного суда РФ);
    – реализацию прав субъектов РФ в вопросах передачи предметов своего исключительного ведения в совместное ведение с Российской Федерацией в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной сфере общественных отношений (федеральное законодательное регулирование не может затрагивать вопросы, входящие в конституционно установленные пределы исключительного ведения субъектов РФ);
    – развитие федерального правового поля посредством законодательного закрепления оправдавших себя в рамках договорного процесса механизмов взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
    – реализацию системы государственных мер, обеспечивающих сохранение единства правового пространства, гармонизацию федерального и регионального законодательства в контексте поручения Президента РФ "обусловливать подписание договоров проведением экспертизы соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции России".
    Современные условия ведения договорного процесса требуют более эффективного решения двух основных проблем.
    1. Принятие законодательного акта, устанавливающего единые требования к процессу заключения договоров, а также процедуру приведения в соответствие с федеральным законодательством тех их положений, которые выпадают за рамки правового поля (федеральный закон "Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" уже принят парламентом).
    2. Повышение доверия к договорному процессу (снижение доверия обусловлено значительным несоответствием установленных в договорах объемов полномочий некоторых субъектов РФ, например, Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия, в сравнении с другими, резким увеличением числа участников договорного процесса в период избирательных кампаний, рассмотрением договоров как правовых актов трансформации конституционной федерации в договорную).
    Договорный процесс сыграл свою роль в Российской Федерации и не развалил ее, а сохранил.

    Единая система исполнительной власти
    Единство системы государственной власти России означает обязательность установления системы органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают свою систему исполнительной власти, которая продолжает оставаться в единой системе исполнительной власти в РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Органы исполнительной власти осуществляют деятельность, направленную на обеспечение и выполнение федеральных законов, в том числе путем принятия нормативных правовых актов. Это является гарантией единства исполнительной власти в России.
    На федеральном уровне необходима разработка закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации. Этот закон должен регулировать вопросы обеспечения единства государственной власти и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, организации системы власти в России.

    Федерализм и единое экономическое пространство
    Нельзя допустить, чтобы укрепление единого экономического пространства и борьба с экономическим сепаратизмом ущемляли права субъектов РФ или вели к восстановлению унитарного государства.
    Характер межбюджетных отношений в России в настоящее время предопределен федеральным законом "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации" (с 1 января 2000 г. вводится в действие Бюджетный кодекс РФ). В этом законе предусматривается, что единство бюджетной системы основано на взаимодействии бюджетов всех уровней и их самостоятельности, которая характеризуется наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления их расходования. Это крайне недостаточно для обеспечения самостоятельности бюджетов, поскольку соблюдение минимально необходимого уровня собственных доходов реально можно обеспечить там, где имеется достаточный налоговый потенциал.
    Наряду с этим следует подчеркнуть, что регионы России не всегда еще имеют гарантии своевременной и полной компенсации уменьшения доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами государственной власти вышестоящего уровня.
    Разные стартовые условия и неодинаковая экономическая политика региональных властей усиливают разницу между уровнями социально-экономического развития субъектов Федерации. Со своей стороны, федеральная власть оказывает поддержку экономически проблемным (депрессивным) регионам через систему трансфертов и Федеральный фонд регионального развития. Однако система трансфертов нуждается в совершенствовании, так как при их исчислении оставлены в стороне вопросы совершенствования основной части межбюджетных отношений в форме отчислений от регулирующих налогов. Общеизвестно, что в доходной части территориальных бюджетов при низком уровне собственных доходов устойчиво сохраняется большой удельный вес отчислений по годовым нормативам от крупных федеральных налогов.
    Следовательно, там, где имеется достаточный потенциал регулирующих налогов, есть возможность устранить встречные финансовые потоки и тем самым позволить многим регионам уйти от искусственно насаждаемой дотационности.

    Заключение
    Механизмы реализации конституционных положений о принципах федеративного устройства России должны найти свое отражение в соответствующих федеральных законах. Их оперативное прохождение в палатах Федерального Собрания во многом будет зависеть от того, насколько согласованными окажутся действия Правительства РФ и парламента (Государственной Думы и Совета Федерации). С этой целью уже сформирована и приступила к работе совместная рабочая группа по законопроектной деятельности в сфере федеративных и национальных отношений. Первым и значимым ее достижением стал согласованный со всеми заинтересованными сторонами план совместных действий по правовому обеспечению основ федеративных и национальных отношений, включающий в себя 14 приоритетных законопроектов.
    Свою роль в определении механизмов реализации конституционных положений о принципах федеративного устройства России может сыграть и форум федераций, активное участие в этом форуме Российской Федерации. Мы уже накопили опыт российско-канадского проекта по проблемам федерализма. К участию в форуме федераций необходимо привлечь широкое представительство палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, всех федеральных органов исполнительной власти, Конституционного суда РФ, научных центров.
    Для России в нынешних условиях крайне важно определить согласованные подходы к решению стоящих в области государственного строительства задач, а также согласовать и принять перспективную программу развития федерализма. И в этой работе мы возложили определенную надежду на опыт форума федераций. Федерализм как модель государственного устройства позволяет приспособиться к социальному и культурному многообразию стран, учесть потребности местных сообществ и повысить ответственность перед гражданами. Федерализм – это наиболее демократическая форма государственного строительства. Отсюда и его значение для настоящей и будущей России, ее народов, территорий и граждан.