Алексей Михайлов
Председатель комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию

    – Недавно в Государственной Думе был рассмотрен перечень участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Как было сказано в ходе парламентских слушаний, это "второй шаг" по привлечению инвестиций в крупномасштабные проекты. А каким был первый?
    Первый шаг – принятие самого Закона "О соглашениях о разделе продукции" – занял очень много времени – мы потратили на него полтора года. К сожалению, закон был одобрен Советом Федерации не в той редакции, в которой его приняла Государственная Дума. Мне тот вариант представлялся более удачным: он учитывал интересы всех участников соглашения и в целом государства. Однако в ходе работы согласительной комиссии в проект был внесен ряд изменений, которые поставили определенные барьеры на пути привлечения инвестиций. Так, полномочий исполнительной власти оказывается уже недостаточно. Теперь необходимо законодательно определять, на каких месторождениях допускается применение механизма раздела продукции.
    В январе закон был подписан. И вот на рассмотрение внесены еще два федеральных закона – о перечне участков недр и месторождений и о поправках в 10 других законов, поскольку нужно произвести соответствующие изменения в налоговом законодательстве. И до тех пор, пока месторождения, внесенные в перечень, не будут утверждены Государственной Думой, новых соглашений о разделе продукции заключать нельзя.
    Мне бы хотелось, чтобы этот перечень, пусть даже в сокращенном виде, был принят до начала парламентских каникул. Иначе потеряем еще полгода. А там – год потребуется для подготовки соглашения, полгода – для проведения тендера или аукциона, еще какое-то время – для технико-экономического обоснования, для многочисленных экспертиз и т. д. По тем планам, которые сейчас есть, разработка первых месторождений на основе раздела продукции начнется в 1999 году. Так что практический результат в виде реальных налоговых поступлений новый закон даст самое раннее года через три. Вот почему нельзя терять время на бюрократические согласования – это, с моей точки зрения, не забота о государственном интересе, а проявление полной незаинтересованности в привлечении инвестиций.

    – Когда дело дойдет до самих соглашений, как будет действовать механизм раздела продукции? В частности, как будет обеспечиваться право собственности всех участников соглашения, кто и как станет определять размеры долей?
    – Соглашения заключаются между инвестором и правительством. Но подпись должны поставить и Федеральное правительство, и субъект Федерации. По Конституции использование недр отнесено к их совместному ведению. И они абсолютно равноправны в этом вопросе, что зафиксировано в принципе "двух ключей". Если правительство настаивает, а регион против или наоборот, то соглашение в любом случае не состоится. Очевидно, что при таком взаимном контроле не было нужды в третьем ключе – утверждение перечня Думой выглядит излишней процедурой.
    Что касается конкретных параметров соглашения, долей и прочего, то они устанавливаются путем переговоров с учетом интересов и требований всех сторон, включая, разумеется, инвестора. Право собственности на продукцию и все связанные с этим вопросы также должны быть урегулированы в соглашении. Но в то же время – и это мне представляется существенным недостатком проекта, который был подготовлен согласительной комиссией, – там есть ссылка на закон о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. А этот закон оставляет возможности для произвольного применения ограничительных мер, скажем, в целях государственной безопасности, которую у нас принято толковать широко.
    Есть еще ряд спорных проблем. Например, в отношении алмазов. Здесь государственный интерес состоит в том, чтобы действовала одноканальная система реализации продукции и не возникала ненужная конкуренция. На парламентских слушаниях по проблемам алмазо-бриллиантовой промышленности компания АРС выступила категорически против применения механизма раздела продукции. Я объяснял, что соглашение о разделе продукции никак не нарушит эту одноканальную систему, потому что, хотя добытое из недр и является собственностью инвестора, но вполне можно оговорить, на каких условиях, через какое предприятие, по каким ценам будут реализовываться алмазы. И все эти вопросы должны и могут быть урегулированы в самом соглашении.

    – В рассмотренном Госдумой перечне из 250 объектов более 200 – это нефть и газ. Месторождения твердых пород представлены гораздо скромнее, несмотря на то, что сырьевая база металлургии находится в критическом состоянии. Чем объясняется столь сдержанное отношение к перспективе ее совместной разработки?
    – Во всем мире соглашения о разделе продукции наиболее часто заключаются при добыче нефти. Так что здесь мы не расходимся с мировой практикой. Правда, нигде эта работа не проводится так массированно. Ни одно правительство не берется одновременно вести 250 переговоров! И все же эти переговоры надо начинать.
    Я рад тому факту, что наряду с месторождениями нефти и газа в перечень попали 22 месторождения твердых ископаемых и 15 месторождений золота. Очень важно, что закон с самого начала вышел за рамки нефтегазового комплекса и будет действовать в других добывающих отраслях.

    – Особый вопрос – об освоении месторождений золота. Ряд крупных зарубежных компаний уже участвуют в этой работе в качестве инвесторов. Как отразится на действующих соглашениях появление новых условий – в частности, не возникнет ли нежелательная конкуренция?
    – Разрабатывая закон, мы предполагали, что появится конкурирующий режим. Конечно, если рассуждать отвлеченно, для государства предпочтительнее, чтобы действовала единообразная лицензионная система и чтобы инвестор в рамках этой системы мог успешно работать. Но, к сожалению, ситуация сейчас такова, что даже разработка золотых месторождений в условиях сильнейшего налогового пресса становится нерентабельной. Собственно, вся проблема этой отрасли заключена в системе налогообложения. И государство, заинтересованное в увеличении добычи золота, обязано найти решение этой проблемы.
    По справке, представленной Роскомдрагметом, практически все месторождения золота из этого перечня принесут государству дополнительный доход благодаря соглашениям о разделе продукции. Достигается это несколькими путями. Во-первых, более рациональной разработкой месторождений, во-вторых, более продолжительной их эксплуатацией и, в-третьих, самой возможностью рентабельной работы только в условиях раздела продукции – убыточными проектами никто бы не стал заниматься.

    – В связи с появлением Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" возникла новая для российской налоговой практики возможность обеспечить дифференциированный подход к сбору налогов. Каким образом он будет осуществляться? Удастся ли соблюсти одновременно интересы бюджета и налогоплательщиков?
    – Речь идет о том, чтобы применить к добыче природных ресурсов такую налоговую систему, которая бы, с одной стороны, изымала сверхприбыль на очень богатых месторождениях, а с другой стороны, стимулировала рациональное природопользование и наиболее полное извлечение ресурсов из недр.
    Мне проще пояснить это на примере нефтяной промышленности. За четверть века эксплуатации Самотлора оттуда извлекли 2 млрд. т нефти, заработали на этом более 200 млрд. долл. США, а капитальные затраты, включая и социальную сферу, составили только 26 млрд. долл. Но, хотя сливки уже сняты, более 1 млрд. т нефти еще осталось. Эта нефть – сильно обводненная, тяжелая, добыча ее гораздо менее рентабельна. А налоговая система, которая меняется только в сторону ужесточения, этого абсолютно не учитывает. Дело идет к тому, что в 2000 году месторождение должно быть закрыто, поскольку каждая тонна добытой нефти будет приносить большие убытки. Ясно, что нужна иная система налогообложения, которая позволяла бы предоставлять льготы, например, для низкодебитных скважин для дорогостоящих технологий, используемых при разработке сложных месторождений.
    И в целом для сырьевых отраслей было бы гораздо предпочтительнее перейти к такой системе, когда объектом налогообложения является не какая-то нефтяная компания, а конкретная скважина, не горнодобывающее предприятие, а рудное месторождение.
    Сегодня дифференцированные налоги на месторождения с учетом технологических показателей в некоторых случаях уже применяются. Но критерии этой дифференциации недостаточно ясно сформулированы и зачастую не зафиксированы в нормативных актах. Иногда решения принимают различные ведомства, причем независимо друг от друга... Конечно, от такой практики пора отказываться.
    Сейчас в Государственной Думе проходит рассмотрение Налоговый кодекс. И мы намерены специальную часть этого кодекса, касающуюся добывающих отраслей, усовершенствовать именно в этом направлении.

    – Принцип раздела продукции имеет исключительное отношение к добывающим отраслям или, в случае успеха, его можно будет применять и в перерабатывающей промышленности?
    – Эта система ориентирована прежде всего на то, чтобы учитывались особенности конкретных месторождений. Однако аналогичные договорные отношения – концессии – между государством и инвестором могут развиваться и в обрабатывающих отраслях. Закон о концессиях принят Государственной Думой в первом чтении и, надеюсь, в скором времени будет подписан президентом.

    – Сейчас Комитет Госдумы по природным ресурсам и природопользованию проявляет заметную активность, чтобы привлечь отечественных и зарубежных инвесторов к освоению российских недр. Что в этом плане Вы считаете наиболее важным?
    – Мне хотелось бы, чтобы инвестиции, если они пойдут в нашу экономику, не застряли на фондовом рынке, как это случилось после окончания чековой приватизации. Тогда зарубежные капиталы пришли на наш рынок, курс акций увеличился во много раз, но вскоре упал до прежнего уровня. Нельзя, чтобы опять получился мыльный пузырь. Нам нужно привлечь российские и зарубежные инвестиции в реальный сектор экономики. Именно на это настроены и Закон "О соглашениях о разделе продукции", и Закон о концессиях.
    Обрабатывающая промышленность в России для инвестора, к сожалению, не слишком привлекательна из-за целого ряда причин – устаревших фондов, устаревших технологий, очень высокой энергоемкости производства и т. д. А для добычи сырья эти факторы имеют гораздо меньшее значение, поскольку инвестор приходит сюда со своими технологиями. Поэтому, мне кажется, если будет принят Закон о перечне месторождений, где допускается раздел продукции, и будут внесены необходимые поправки в законодательство, это сразу привлечет внимание отечественных и иностранных инвесторов.

Интервью взял Евгений Хохлов