Вячеслав Епифанов
Эксперт Союза экспортеров металлопродукции России

    России на зарубежных рынках не препятствуют торговать сырьем – нефтью, газом, рудой, лесом. Но стоит предложить европейским и американским потребителям трубы, металлопрокат, сплавы, другую продукцию, тут же возбуждаются антидемпинговые расследования и наш экспорт облагается высокими пошлинами. В то же время внутренний рынок России совершенно не защищен от наплыва импортной продукции, объем которой постоянно растет и составляет сегодня примерно 50 % в общем объеме потребляемых товаров.
    Изменить характер отношений с основными торговыми партнерами поможет дальнейшая интеграция России в мировое экономическое сообщество, в том числе и вступление в ВТО. Вот почему этой задаче сейчас уделяется пристальное внимание. В январе 1998 года в Москве была проведена первая Международная практическая конференция «Всемирная торговая организация и интересы предпринимателей», организованная МВЭС России, МИД России, Московской Торгово-промышленной палатой, Центром торговой политики и права и компанией «Тандем-Форум» при поддержке Европейского Сообщества, ЮНКТАД и правительства Канады. Было заслушано более 30 докладов, в которых затрагивались различные вопросы, связанные с подготовкой России к вступлению в ВТО и оценкой последствий этого шага для экономики России и отдельных отраслей народного хозяйства.
    На основе материалов конференции подготовлена статья, которую и предлагаем вниманию читателей журнала.

    Общий обзор основных правил для стран-членов ВТО
    ВТО была создана 1 января 1995 года после завершения Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров и явилась преемником Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). ВТО отличается от ГАТТ большим числом государств-членов (132 на конец 1997 года) и более широкой сферой деятельности.
    Основополагающие принципы многосторонней торговой системы следующие.
    1. Режим наибольшего благоприятствования, изложенный в статье 1 ГАТТ. В соответствии с этим принципом ни одна страна не должна устанавливать какие бы то ни было особые торговые преимущества для других стран или проводить по отношению к ним дискриминацию: все члены ВТО находятся в равных условиях и все пользуются благами, которые им дают меры по снижению торговых барьеров. Ряд исключений касается таможенных союзов и свободных экономических зон.
    2. Национальный режим, изложенный в статье 3 ГАТТ. Он подразумевает, что при появлении на национальном рынке импортных товаров по отношению к ним не должен применяться менее благоприятный режим, чем тот, который действует в отношении товаров, производимых на месте.
    Многосторонняя торговая система, формируемая государствами-членами ВТО, – это попытка создать такую среду хозяйственной деятельности, которая бы поощряла торговлю, инвестиции и создание рабочих мест, а также способствовала существованию на рынке возможности выбора и низких цен.
    Наличие надежного и предсказуемого доступа к рынкам определяется применением тарифов и таможенных пошлин. Квотирование, как правило, запрещается. Применение же тарифов разрешено правилами ВТО и широко используется правительствами для защиты внутренних производителей и увеличения бюджетных доходов. Правилами установлено, что тарифы не должны способствовать дискриминации импортируемого товара. Возникающие дискриминационные условия обычно снимаются в ходе переговоров.
    Многие соглашения ВТО предусматривают прозрачность национальной законодательной и нормативной базы, т. е. обязательность раскрытия соответствующей информации в официальных изданиях или через специальные пункты информации. Таким образом ВТО – это организация, которая определяет систему правил и норм для открытой и справедливой конкуренции в международной торговле товарами и услугами и формы защиты от недобросовестной конкуренции.

    Основные правила присоединения к ВТО
    Основное правило о присоединении определено в статье 12 (пункт 1) Соглашения об учреждении ВТО, которое гласит, что любое государство может присоединиться к ВТО на условиях, согласованных со странами-членами ВТО. Присоединяющаяся страна не правомочна вести переговоры о получении каких-либо дополнительных преимуществ кроме предусмотренных соглашениями ВТО.
    Присоединение к ВТО включает в себя три взаимосвязанных направления.
    1. Рассмотрение внешнеторгового режима присоединяющейся страны и его совместимости с многосторонними торговыми соглашениями ВТО. Эти переговоры ведутся на многосторонней основе с заинтересованными странами-членами ВТО.
    2. Переговоры по уступкам в области торговли товарами, которые ведутся на двусторонней основе главным образом с целью сокращения и связывания импортных тарифов. Список таких тарифных уступок (доступ на рынок, экспортные субсидии и меры внутренней поддержки) составляет основную часть протокола о присоединении.
    3. Переговоры по выработке обязательств в области торговли услугами, которые также ведутся на двусторонней основе. Уступки присоединяющейся стороны в сфере товаров и услуг являются «входной ценой», уплачиваемой за выгоды, полученные от уступок, сделанных другими странами ВТО в ходе переговоров.

    Обязательства России при вступлении в ВТО
    Присоединяясь к ВТО, Россия должна взять на себя целый ряд обязательств, подтвердив свою готовность руководствоваться многосторонними соглашениями, законодательством, инструментами государственного регулирования, правилами и дисциплиной, которыми руководствуются все члены ВТО. Конкретные обязательства принимаются на многосторонних и двухсторонних переговорах со странами-членами ВТО. Для выполнения этих обязательств потребуется:
    – провести работу по приведению российского законодательства в соответствие с законами и правилами ВТО;
    – осуществлять постоянный контроль за внешнеторговой деятельностью с тем, чтобы правила ВТО соблюдались Россией на федеральном, региональном и местном уровнях.
    Возможны два варианта приведения российского законодательства в соответствие с правилами ВТО. Первый – придать правилам и требованиям ВТО юридическую законодательную силу на всей территории России. Второй – разработать специальное законодательство, в котором необходимо, сохранив существо правил ВТО, отстоять специфику российских условий.
    Учитывая, что развитие российского законодательства идет по пути приближения к требованиям ВТО, второй вариант более целесообразен. Конкретно предстоит внести уточнения, дополнения и изменения в федеральные законы о таможенном тарифе, о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, о валютном регулировании и валютном контроле, о поставках продукции для государственных нужд, о соглашениях о разделе продукции, в Таможенный кодекс, Налоговый кодекс, а также в законодательные акты, связанные с внешнеторговыми операциями (налоги, инвестиции, субсидии, охрана интеллектуальной собственности и др.). Кроме того, вероятно, потребуется внести изменения в законодательство о бюджете и о судопроизводстве и разработать ряд новых законов.

    Основные принципы таможенно-тарифной политики. Законодательные акты России
    Инструментом торговой политики служит таможенный тариф, основными задачами которого являются: совершенствование структуры импорта товаров; создание условий для выгодной и эффективной интеграции России в мировую экономику; создание условий для улучшения структуры производства и потребления в России.
    Эти задачи на практике осуществляются трехуровневым таможенным тарифом, в основу которого заложена степень обработки товара. Чем выше степень обработки, тем выше тариф:
    – сырье и материалы – 0 – 5 %;
    – полуфабрикаты и комплектующие – 5 – 15 %;
    – готовые изделия – 15 – 30 %.
    При формировании импортного тарифа учитываются многие факторы: экономическая безопасность страны; возможность внутреннего производства и сроки освоения выпуска продукции; конкурентоспособность отечественной продукции; степень дефицитности товара, его производственная и социальная значимость; сохранение и создание новых рабочих мест; возможность привлечения инвестиций; степень монополизации внутреннего рынка. Ввиду многочисленности комбинаций перечисленных факторов и относительности определения понятий «сырье» и «готовые изделия» таможенный тариф на каждом из указанных трех уровней имеет диапазон ставок от 0 до 30 %.
    Следует отметить, что до октября 1997 года таможенные тарифы менялись в основном в сторону повышения. В октябре 1997 года постановлением Правительства РФ № 1347 было установлено, что изменения ставок могут приниматься не чаще одного раза в полугодие с введением их в действие через 180 дней, при этом единовременное повышение ставок не может превышать 10 пунктов по каждой тарифной позиции. Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 года № 190 «О принципах рационализации импортного таможенного тарифа» установлено, что максимальная ставка таможенного тарифа к 1 января 1998 года должна быть равна 20 %, а к 1 января 2000 года – 15 %.
    В будущем снижение общего уровня таможенной защиты отечественных товаропроизводителей должно компенсироваться системой защитных мер в виде количественных ограничений и особых видов пошлин: специальных, антидемпинговых и компенсационных.
    При вступлении России в ВТО предстоит на переговорах установить или «связать» уровень ставок импортных пошлин и их снижение в течение определенного срока. Связанные тарифы нельзя повышать в одностороннем порядке, что делает тарифную систему стабильной и предсказуемой в среднесрочной перспективе и для иностранных экспортеров, и для российских импортеров.
    Ввиду того, что средневзвешенные импортные пошлины в России составляют 14 %, а в развитых странах – 7 %, переговоры будут продолжительными и тяжелыми. При этом необходимо помнить, что рынок России сегодня – один из самых открытых в мире, так как около 50 % всех продовольственных и промышленных товаров, реализуемых на внутреннем рынке, являются импортными. Дальнейшее снижение импортных тарифов для отечественных производителей будет очень болезненным и приведет к банкротству многих предприятий, сокращению производства и росту безработицы. По данным ИМЭИ при Минэкономики России, финансовый эффект в отраслях экономики в результате снижения затрат на импорт составит порядка 3 – 4 трлн. руб. (в ценах 1996 года), а финансовые потери бюджета за весь период снижения таможенных тарифов до установленного уровня могут достичь около 23 трлн. руб. Такой дисбаланс объясняется различиями в структурах экспорта и импорта. В российском экспорте велик удельный вес сырья и малообработанных материалов, таможенные тарифы на которые за рубежом находятся на низком уровне. В то же время доля товаров с высокой степенью обработки в российском экспорте невелика, поэтому даже при ощутимом сокращении таможенных тарифов стоимость их экспорта возрастет незначительно.
    Из сказанного следует, что России в ходе переговоров с ВТО необходимо добиваться максимально возможного срока переходного периода, который, по оценке Минэкономики РФ, должен составить не менее 5 – 7 лет. В течение этого периода должна быть завершена структурная перестройка экономики и созданы условия для ее роста.

    Соглашение о мерах торговой защиты
    Положения ГАТТ и соглашения ВТО о средствах торговой защиты дают возможность правительствам защищать национального производителя от конкуренции со стороны импортируемых товаров путем сдерживания выхода иностранных производителей на национальные рынки.
    Имеются три вида средств торговой защиты.
    1. Защитные меры как таковые изначально зафиксированы в статье 19 ГАТТ и предусмотрены Соглашением ВТО о защитных мерах.
    2. Антидемпинг или антидемпинговые меры, первоначально закрепленные в статье 6 ГАТТ, а сегодня в Соглашении ВТО о применении статьи 6 ГАТТ.
    3. Субсидии и компенсационные меры, которые также первоначально закреплены в статье 6 ГАТТ, а сегодня в Соглашении ВТО о субсидиях и компенсационных мерах.

    Правила осуществления защитных мер
    Защитные или протекционистские меры для страны импортера предусмотрены первым Генеральным соглашением по тарифам и торговле (ГАТТ) в 1947 году и затем в статье 19 ГАТТ в 1994 году. Они предусматривали, что в случае неожиданно массового увеличения объемов ввоза того или иного продукта, несущего ущерб национальному производству, страна-импортер вправе препятствовать такому ввозу путем повышения таможенных тарифов либо путем ограничения объемов импорта на срок, необходимый для того, чтобы местная промышленность имела возможность модернизировать производство для выпуска конкурентоспособной продукции.
    Для реализации защитных мер в статье 19 ГАТТ существует ряд предварительных требований. По конкретному продукту должно быть зафиксировано увеличение импорта в значительных размерах, при этом увеличение может быть абсолютным (увеличение объема) и относительным, когда объем остается на прежнем уровне или даже снижается, но доля зарубежного продукта на национальном рынке расширяется.
    Увеличение объемов импорта должно происходить в результате:
    – непредвиденных обстоятельств;
    – выполнения обязательств по ГАТТ, которые в противном случае будут препятствовать повышению тарифов или введению количественных ограничений.
    Увеличение объема импорта следует понимать как фактически или потенциально наносящее урон национальным производителям подобной или конкурирующей продукцией.
    Статья 19 содержит также два важных правовых требования, которые защищают и страны-экспортеры от негативных последствий применения указанных мер.
    1. Защитные меры должны применяться на основе режима наибольшего благоприятствования, который подразумевает полное отсутствие дискриминации в отношении торгующих стран.
    2. Требование о необходимости компенсации (которая не обязательно должна быть денежной) стране-экспортеру путем предоставления возмещающих торговых концессий.
    Суммы компенсации в Соглашениях ВТО не оговорены и на практике становятся предметом горячих споров между страной-импортером и страной-экспортером.
    В соглашениях Уругвайского круглого стола введены более строгие правила по защитным мерам в торговле, содержащие следующие позиции.
    Дана гарантия открытости. Отныне защитные меры могут вводиться только после проведения исследования, к которому должны быть допущены все заинтересованные стороны. Результаты исследования публикуются. Конфиденциальность коммерческой информации обеспечивается.
    Даны более четкие определения понятию «серьезный ущерб», которое теперь трактуется в смысле «значительное всемерное ущемление позиций местной экономики», а « угроза в связи с серьезным ущербом» толкуется как ущерб, который «с очевидностью надвигается».
    Уточнено понимание «предварительных мер», которые теперь могут применяться в «критических обстоятельствах» до завершения исследования по защитным мерам. Сами же «критические обстоятельства» определяются условиями, которые грозят трудновосполнимым ущербом.
    Установлено время, в течение которого могут применяться предварительные защитные меры, – более 200 дней. При этом защитные меры должны иметь форму повышения тарифов, а не усиления количественных ограничений.
    Ограничены сроки, в течение которых могут применяться защитные меры: четыре года. После этого новые защитные меры не могут применяться, но ранее принятые могут быть продлены еще на один четырехлетний, дополнительный срок, если:
    – проводятся слушания;
    – на основе свидетельств в ходе слушания делается заключение о необходимости продления мер для предотвращения серьезного ущерба;
    – местная экономика проявляет симптомы адаптации к усиливающейся конкуренции со стороны импортируемых аналогичных продуктов.
    В общей сложности защитные меры нельзя применять более 8 лет.
    Если защитные меры предпринимаются страной-импортером, то они должны постепенно приобретать все более либеральный характер.
    Право на компенсацию, которое страна-экспортер получает при введении защитных мер, остается в силе, если эти меры принимаются в результате относительного увеличения объема экспорта. Однако если защитная мера принимается в осуществление Соглашения в результате абсолютного увеличения объема импорта в сравнениях с размерами местного производства, то право, которым обладает страна-экспортер требовать выплаты компенсации, приостанавливается на три года.

    Антидемпинговые санкции
    Антидемпинговые расследования в отношении российского экспорта часто имеют выраженный дискриминационный характер. Дело в том, что США, а по их примеру и другие страны (Мексика, Китай, Таиланд и др.) рассматривают Россию как страну с нерыночной экономикой. Это дает им основание применять особые правила исчисления так называемой «нормальной стоимости», которая берется в качестве базы для сравнения с экспортной ценой и определения размера демпинга. При этом российские издержки производства и внутренние цены не принимаются во внимание, а используется стоимость товара, произвольно рассчитанная на базе информации «суррогатной» страны или фирмы. В результате, как правило, удается доказать наличие демпинговой разницы в ценах, которая является основанием для исчисления демпинговой пошлины.
    Следует отметить, что случаи продаж российских товаров по ценам ниже существующих на рынках ЕС и США действительно имели место на рубеже 80 – 90-х годов. Это объяснялось рядом причин, в том числе либерализацией внешнеэкономической деятельности при отсутствии опыта у большинства новых экспортеров, падением курса рубля, относительной дешевизной рабочей силы и сырья, более низкими энергозатратами и транспортными расходами. В тех условиях продажа товаров даже за 50 % от их цены на внешнем рынке приносила экспортерам прибыль.
    К настоящему времени возможность продавать товары по демпинговым ценам практически сошла на нет. Усилия российских экспортеров направлены на получение максимальной валютной выручки, так как в условиях продолжающегося экономического кризиса, резкого сокращения внутреннего рынка и нехватки «живых» денег экспорт остается основным источником получения оборотных средств.
    Следует отметить, что в основе большинства жалоб западных производителей на демпинг со стороны России лежит стремление сохранить свое доминирующее или монопольное положение на рынке. Примером тому является антидемпинговая процедура по металлическому кальцию и магнию, крупнейшим производителем которых является французская фирма «Пешине». Устранение российских конкурентов позволило бы этой фирме избежать значительных затрат на техническое перевооружение производства.
    К сожалению, российские производители и экспортеры слабо защищают свои интересы, игнорируя требования и правила антидемпинговых процедур. За редким исключением они отказываются заполнять рассылаемый комиссией ЕС вопросник и начинают реагировать, когда уже мало что можно изменить. Так, производители цинка, несмотря на рекомендации со стороны МВЭС России, отказались предоставить запрошенную КЕС информацию. В итоге реальный шанс закрыть процедуру без последствий был упущен. Наоборот, российские экспортеры, которые проявили оперативность в ходе расследований, добились положительных решений: по магнию в США, по чугуну и карбамиду в ЕС.
    Отметим также, что существующая в России налоговая система не способствует активному участию предприятий в антидемпинговых расследованиях, так как запрещает отнесение значительных затрат по проведению этих процедур на себестоимость продукции.

    Субсидии и компенсационные пошлины
    Еще правилами ГАТТ устанавливалось, что если экспортирующая страна субсидирует экспорт, то импортирующая страна вправе применять компенсационные меры. В настоящее время в рамках ВТО действует специальное Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах, устанавливающее жесткие правила их использования.
    В соответствии с этим Соглашением компенсационные меры применяются только в случае использования страной-экспортером так называемых специфических субсидий, к которым относятся субсидии, предоставляемые отдельным предприятиям, группам предприятий или отраслям промышленности.
    Соглашение устанавливает три категории субсидий:
    – запрещенные субсидии (красный пакет), предоставление которых связано с экспортом или импортозамещением. По этим субсидиям действует ускоренная и упрощенная процедура применения компенсационных мер;
    – субсидии, дающие основание для судебного разбирательства (желтый пакет). При установлении факта нанесения ущерба стране-экспортеру субсидирующая сторона должна отозвать субсидию или компенсировать ущерб;
    – субсидии, не дающие основания для судебного разбирательства (зеленый пакет), т.е. фактически разрешенные.
    Под субсидиями понимается финансовый вклад (дотация) правительства или государственного органа. Финансовый вклад может включать: непосредственную передачу средств; финансовые обязательства, результатом которых может быть перевод средств (кредитная гарантия); финансовые льготы; невостребование правительством части своих доходов; любая форма поддержки доходов и цен.
    Субсидии могут иметь двоякую направленность: поддержку экспорта и поддержку внутреннего производства, нацеленную на повышение конкурентоспособности товаров отечественного производства.
    Размер компенсационной пошлины не должен превышать уровня субсидии.
    Соглашение содержит важное положение в отношении стран, осуществляющих переход от плановой экономики к рыночной. Статья 29 разрешает этим странам применять меры и программы, необходимые для такого перехода и проведения нужных преобразований. Программы субсидирования стран с переходной экономикой должны быть приведены в соответствие с Соглашением в течение 7 лет с даты вступления в силу Соглашения о ВТО.
    Таким образом Соглашение о субсидиях и компенсациях не окажет практического воздействия на экономику России в течение переходного периода.
    В настоящее время в России в чистом виде субсидии используются для поддержки угольной промышленности и сельского хозяйства. Помимо них используются другие формы государственной поддержки – в основном отдельных предприятий и регионов, которые подпадают под понятие специфических субсидий и не допускаются правилами ВТО. В то же время в мировой практике допускается применение следующих форм государственной поддержки национальной экономики: финансирование развития производственной инфраструктуры и НИОКР, государственных заказов, информационного и организационного обеспечения субъектов хозяйствования и др.

    Нормативно-правовая база и практические меры по защите внутреннего рынка России
    Сегодня в России действует следующая нормативно-правовая база по защите внутреннего рынка:
    – Федеральный закон « О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» ( статья 18);
    – Закон Российской Федерации « О таможенном тарифе»;
    – постановление Правительства РФ от 27.05.97г. №648 «О комиссии Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике»;
    – постановление Правительства РФ от 17.07.97г. №890 «Об утверждении положения о Комиссии Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике и ее состава»;
    – регламент работы Комиссии Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике, утвержденный 06.09.97 г.;
    – порядок проведения расследования, предшествующего введению защитных мер. Зарегистрирован Минюстом России 26.12.95г., № 1000.
    В соответствии с нормативно-правовой базой в настоящее время применяются следующие практические меры по защите внутреннего рынка России.
    Защитные меры: количественные ограничения и специальные пошлины.
    Антидемпинговые меры: временные антидемпинговые пошлины, антидемпинговые пошлины и добровольные обязательства.
    Компенсационные меры: временные компенсационные пошлины, компенсационные пошлины и добровольные обязательства.
    Ответные и иные меры защиты внутреннего рынка.
    В настоящее время принят Закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» от 14 апреля 1998 года №63-ФЗ. С принятием этого закона и подписанием Соглашения по защитным мерам Россия получает возможность цивилизованного разрешения споров в странах-экспортерах и сама может начинать расследования в случае нанесения ей соответствующего ущерба.

    Как повлияет вступление России в ВТО на торговлю металлами и уровень инвестиций в металлургию?
    Обвальное падение платежеспособного спроса на внутреннем рынке заставило металлургов искать сбыт своей продукции на мировых рынках. В 1996 году из России было экспортировано 67 % продукции черной металлургии, 80 % алюминия, по 79 % меди и никеля, 74 % цинка, 68 % олова. Резкий рывок российских производителей металлопродукции на мировые рынки из-за отсутствия опыта и квалифицированной трейдерской сети сопровождался определенными издержками и вызвал противодействие производителей аналогичной продукции в странах-импортерах. Как правило, антидемпинговые пошлины вводятся в таких размерах, что они делают российскую продукцию неконкурентоспособной и фактически закрывают рынок. До недавнего времени во всех антидемпинговых расследованиях (за исключением проведенного в Индонезии) Россия рассматривалась как страна с нерыночной экономикой. Этот режим автоматически распространялся и на металлургическую отрасль, несмотря на то, что свыше 95 % металлургических предприятий приватизированы и преобразованы в акционерные общества открытого типа, а их взаимоотношение с отраслями, остающимися в руках государства (транспорт и энергетика), строятся исключительно на рыночной основе.
    Представляется очевидным, что интеграция отечественного хозяйства в мировую экономику, сохранение и расширение экспорта металлопродукции не могут быть реализованы без вступления России в ВТО, эту ведущую международную торговую организацию.
    От вступления в ВТО металлурги ждут прежде всего возможности цивилизованной защиты от дискриминации на мировых рынках, признания российских предприятий-экспортеров в качестве полноправных субъектов мирового рынка. Вступление в ВТО даст возможность каждому участнику рынка аргументировать свою ценовую политику собственными данными по экономике производства и торговым затратам, будет дисциплинировать российских экспортеров металлопродукции. В итоге повысится «прозрачность» экономического положения металлургических предприятий и привлекательность для иностранных инвестиций.