Александр Жуков
Председатель Комитета Госдумы РФ по бюджету, налогам, банкам и финансам

    – Как проходило в Думе принятие федерального бюджета на 1999 год? Нуждается ли процедура подготовки бюджета в каких-либо коррективах?
    – Бюджет на 1999 год – пятый бюджет, над которым мне довелось работать в Думе. И это первый бюджет, который был сразу принят в первом чтении. Таким образом, впервые Правительство получило поддержку большинства в Думе. Вот это главная политическая особенность бюджета 1999 года. Я думаю, что вообще для нормального прохождения бюджета обязательно, чтобы Правительство, которое его вносит, опиралось на большинство в Думе. Когда Дума находится в оппозиции Правительству, в процессе рассмотрения бюджета всегда будут возникать непреодолимые противоречия. Несколько предыдущих лет подряд Дума вообще блокировала бюджетный процесс, отклоняя закон о бюджете и вынуждая Правительство идти на серьезные отступления, искажающие бюджет до неузнаваемости. Подобные ситуации, как мы знаем, приводят к негативным экономическим последствиям.
    В целом же, основные подходы к формированию бюджета и его рассмотрению нам удалось разработать в прошлом году, когда была принята редакция Бюджетного кодекса. Это документ, в котором самым подробным образом описаны все необходимые процедуры, а также права, полномочия и обязанности всех участников бюджетного процесса: субъектов Федерации, Президента России и Правительства, Госдумы и Совета Федерации. Руководствуясь кодексом, можно делать прозрачный и понятный для всех бюджет страны. Хотя этот документ имеет ряд недостатков, и пока он еще не вступил в силу. Я думаю, что в течение первой половины 1999 года будет подготовлен закон о введении его в действие, после чего по нему можно будет работать уже в начале следующего года.
    – В чем суть экономических особенностей бюджета-99?
    – На мой взгляд, главная экономическая особенность в том, что бюджет носит чрезвычайный характер.
    По обычной бюджетной процедуре Правительство должно было внести его первого сентября 1998 года. Однако в августе и сентябре развивался экономический кризис, ситуация была неопределенной как с точки зрения формирования Правительства, так и неясности экономической перспективы, и уже тогда было очевидно, что внесение бюджета сильно задержится. Так и получилось. Реально проект был внесен только в декабре.
    По сути – это бюджет выживания. Как только он был внесен в Думу, основные его макроэкономические показатели были подвергнуты критике. Говорилось о том, что они основаны на крайне маловероятных прогнозах. Я согласен с тем, что показатели, заложенные в бюджете, могут в реальной жизни отклониться от спрогнозированных Правительством. Уровень инфляции может быть выше запланированного, курс рубля по отношению к доллару – ниже заложенного в бюджете. С одной стороны, это может привести к образованию дополнительных доходов инфляционного характера, с другой – внести серьезные диспропорции в параметры бюджета, так как статьи, выраженные в иностранной валюте, будут приобретать все больший удельный вес по мере снижения рубля к доллару. Если инфляция будет слишком высокой, то придется проводить индексацию заработной платы и пенсий. В этом случае дефицит бюджета может очень сильно возрасти, что, в свою очередь, потребует значительно большего эмиссионного финансирования.
    Вместе с тем, я не думаю, что сегодня кто-то может дать более обоснованные экономические прогнозы, чем это сделано. Во-первых, они сами достаточно сильно влияют на то, что происходит в экономике. Во-вторых, никто сегодня с большой долей вероятности не может предсказать, удастся ли России получить кредиты у МВФ, договориться об отсрочке платежей. Любое из этих решений может существенно изменить все параметры бюджета. В итоге было решено, что в законе о бюджете следует заложить механизм поквартальной его корректировки, в том случае, если реальная ситуация будет очень сильно отличаться от прогнозов.
    – Решение каких задач ставилось в первую очередь при подготовке чрезвычайного бюджета?
    – Прежде всего – решение долговой проблемы. Очевидно, что без ее решения говорить вообще о какой-либо разумной экономической политике сегодня невозможно. У нас огромная величина расходов по обслуживанию внешнего долга – 17,5 млрд. долл., которые не могут быть выплачены при любом бюджете в течение 1999 года, потому что таких ресурсов в экономике России просто нет. Судьба этого бюджета и экономики во многом зависит от того, удастся ли договориться с иностранными кредиторами о рассрочке платежей. А для этого надо сначала добиться какой-то согласованной программы с Международным валютным фондом. Так что Правительство было вынуждено ориентироваться на те условия и параметры, которые определяли международные финансовые организации, хотя очевидно, что в полной мере следовать им невозможно. Например, МВФ требовал (и продолжает на этом настаивать), чтобы первичный профицит бюджета составлял 3 – 4 % от валового продукта. Это означает существенное сокращение и так до предела урезанных социальных расходов. Ясно, что это практически невозможный вариант, на который и левая оппозиция никогда не пойдет. В итоге, на мой взгляд, Правительство сделало максимум для того, чтобы, с одной стороны, пойти навстречу международным финансовым организациям, с другой – сделать бюджет хоть в какой-то степени приемлемым для большинства в Думе.
    – Кто из отраслевых лоббистов добился наибольших преимуществ при принятии бюджета?
    – С точки зрения промышленных или лоббистских интересов совершенно очевидно, что в этом бюджете для них практически нет места. Если говорить об определенных разделах, то оборона является одним из приоритетов в этом бюджете. Может быть, по сравнению с другими расходами, в некоторой степени – сельское хозяйство. Инвестиционные же расходы, т. е. по существу государственное финансирование развития промышленности, сведены до минимума и ограничены покрытием небольшой части кредиторской задолженности прошлых лет по уже выполненным работам как в оборонном комплексе, так и в инвестиционных гражданских проектах. Таким образом, говорить о том, что этот бюджет имеет какую-то стимулирующую роль с точки зрения развития промышленности, абсолютно невозможно. Главная его цель – бросить все силы на урегулирование, как я уже говорил, проблемы государственного долга, как внешнего, так и внутреннего. В противном случае говорить о дальнейшей политике государственного заимствования и вообще о доверии к государству будет невозможно.
    – Как решился вопрос распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами?
    – Это наиболее сложная проблема, с которой пришлось столкнуться при рассмотрении проекта бюджета. Правительство предложило достаточно серьезное изменение налогового законодательства. В частности, предлагалось снизить ставку налога на добавленную стоимость (НДС) с 20 до 15 %, и все доходы от него направлять в федеральный бюджет. Получалось, что часть НДС, ранее направлявшаяся в регионы, была для них ликвидирована. Взамен региональным бюджетам были предложены налоги с продаж и на вмененный доход. Это новые налоги, пока непонятно, как они будут действовать, к тому же далеко не во всех территориях они введены. В итоге региональные лидеры, разобравшись, потребовали перераспределения доходов. Специально созданная трехсторонняя рабочая группа в составе представителей Правительства, Совета Федерации и Думы решила, что 15 % от сборов по НДС нужно оставлять в регионах. Думаю, можно сказать, что какой-то баланс интересов регионов и федерального уровня был достигнут.
    – Какие предприятия принесут наибольшие доходы в бюджет 1999 года? Будут ли в течение года изменены требования к экспортерам?
    – В этом году, как и на протяжении всех предыдущих лет, наибольший вклад в доходы бюджета идет от предприятий топливно-энергетического комплекса ("Газпром", нефтяные компании) и металлургии.
    Особенностью этого бюджета стало то, что Правительство предлагает вернуться к институту экспортных пошлин. Так, в связи с серьезным снижением курса рубля по отношению к доллару у экспортеров появляются существенные дополнительные доходы. Иными словами, в рублевом выражении их выручка значительно возрастает, и экспорт становится наиболее выгодным. Поэтому Правительство предлагает часть таких "сверхдоходов" извлекать с помощью экспортных пошлин. Конечно, такая мера не является стимулирующей для предприятий-экспортеров, и трудней всего будет выдержать это нефтяным и металлургическим предприятиям, поскольку конъюнктура на внешнем рынке складывается явно не в их пользу. Особенно для металлургов, которых сейчас вытесняют с большинства мировых рынков. Поэтому, хотя снижение курса рубля по отношению к доллару, вроде бы, дало определенные преимущества экспортерам, в том числе металлургам, но они, видимо, будут частично урезаны введением экспортных пошлин.
    – В чем суть налоговых предложений Правительства?
    – По существу на их основе был построен проект бюджета 1999 года. Предлагается серьезное снижение налогов. В первую очередь НДС и налога на прибыль. В какой-то степени, я думаю, эти предложения должны облегчить налоговое бремя для предприятий. Вместе с тем проблема накопленной задолженности перед бюджетом (штрафных санкций, пени) остается очень актуальной и должна быть обязательно решена. Идея о том, что следует реструктурировать задолженность тем предприятиям, которые способны выполнять свои текущие обязательства, поддерживается большинством. В законе о бюджете на 1999 год есть статья, указывающая на необходимость проведения реструктуризации задолженности предприятий. Принято решение о существенном уменьшении (в 5 раз) пеней и о снятии их с тех предприятий, которые готовы выполнять текущие платежи. Вместе с тем всеобщая налоговая амнистия предприятий вряд ли является разумной, поскольку предприятия, которые сегодня платят налоги, могут перестать это делать, надеясь в дальнейшем на снятие санкций.
    – Будет ли учитываться в новом Налоговом кодексе проблема расходов предприятий на социальную инфраструктуру? Подвергнется ли изменениям сложившаяся практика так называемых взаимозачетов?
    – Действительно, очень многие предприятия продолжают нести на себе бремя социальных расходов. Они содержат инфраструктуру, которую давно надо было бы передать на баланс местных органов власти. Однако по объективным причинам последние не могут принять и содержать в полном объеме эту социальную сферу. Поэтому она остается как бы камнем на шее у предприятий. Процесс передачи должен идти. Без него предприятия не смогут выйти на рентабельный уровень работ.
    Что касается взаимозачетов. Несмотря на отчаянные протесты со стороны международных финансовых организаций и требования в ультимативной форме зачетные схемы прекратить, они по-прежнему применяются Правительством. Сейчас это называется механизмом целевого финансирования. Затрагивает он три стороны: бюджет, естественные монополии ("Газпром", РАО "ЕЭС") и бюджетные организации (в основном социальная сфера). Хотя, конечно, такие системы приводят к тому, что круг взаимных неплатежей продолжает оставаться таким же широким, а иногда даже увеличивается. Рассчитывая на проведение зачетных схем, предприятия совершенно не заинтересованы в том, чтобы оплачивать реальными деньгами получаемую продукцию. Я думаю, что от зачетов надо отказываться и рассчитываться нормальными деньгами. Только в этом случае бюджет будет иметь шанс действительно собрать налоги. В противном случае мы перейдем к натуральному хозяйству, где расчеты будут вестись не в деньгах, а натуральной продукцией.
    Мне кажется, что новый Налоговый кодекс должен идти по пути полного исключения системы зачетов и устройства такой справедливой системы, которая отражала бы также все реальные затраты предприятий.
    – Как вы относитесь к таким формам инвестиций в деятельности предприятий, как соглашения о разделе продукции, толлинг, концессии?
    – Договор о разделе продукции – это форма защиты иностранного инвестора от различного рода изменений налогового законодательства и других экономических законов в стране, где инвесторы готовы вложить достаточно крупные капиталы, как правило, в разработку различных месторождений полезных ископаемых. Эта схема позволяет на много лет вперед определить особенности налогообложения и дает возможность просчитать экономический эффект от инвестиций, имея стопроцентную защиту от произвола государства, в котором эти инвестиции осуществляются. Можно по-разному относиться к таким договорам. Некоторые экономисты считают, что они придуманы цивилизованным миром для общения с первобытными странами. Некоторые считают, что это вполне нормальный и прогрессивный экономический инструмент. Как бы то ни было, я думаю, что, если бы закон о разделе продукции и все сопутствующие ему акты были бы приняты лет пять назад, сейчас мы бы имели уже десятки миллиардов инвестиций в месторождения, на разработку которых у нас нет средств. А без такой защиты, которую дает этот закон, иностранцы не готовы вкладывать деньги. Сейчас закон принят. Основные дополнения к нему были приняты уже при Правительстве Евгения Примакова, что, кстати, на мой взгляд, является одним из самых больших достижений этого Правительства. Теперь нужно как можно быстрее расширять список месторождений, которые можно разрабатывать на условиях раздела продукции и пытаться все-таки привлечь по максимуму иностранные инвестиции. Хотя этот механизм и может дать отдачу не так быстро, но тем не менее это один из главных ресурсов для привлечения иностранных инвестиций.
    Концессии – это позавчерашний день, и сейчас не стоит всерьез возвращаться к такому допотопному механизму. Толлинг – совсем другая схема. Может быть, она вынужденная, в первую очередь для предприятий аллюминиевой промышленности, хотя, на мой взгляд, она позволяет уходить от большей части налогов, и государство идет на эту схему только ради того, чтобы предприятия не останавливались. Нормальная схема, которая применялась, скажем, в Советском Союзе, могла бы дать значительно больший эффект с точки зрения федеральных доходов.
    – Что необходимо изменить в действующей налоговой системе?
    – Налоговая система начала формироваться только с начала 90-х годов, так как то, что было в Советском Союзе, назвать налоговой системой нельзя. Тогда были совершенно другие, централизованные, взаимоотношения государства и предприятий, совершенно не подходящие для рыночной экономики. К сожалению, налоговая система стала формироваться исключительно как фискальная. Все механизмы, заложенные в ней, имеют фискально-карательный характер: очень высокие налоги, колоссальные штрафные санкции, отсутствие возможности списывать на себестоимость многие реально необходимые для производителя затраты, большое количество налогов с выручки, не зависящих от результатов хозяйственной деятельности предприятий. Вот главные недостатки нашей налоговой системы. Конечно, говорить о ее стимулирующем характере не приходится.
    Думаю, с точки зрения инвестиций, можно сделать определенные шаги, чтобы заинтересовать производителей вкладывать деньги в развитие производства, а не выводить их из-под налогов. Для этого в том числе предлагается изменение налога на прибыль. Планируется освободить от налогов инвестиции, объявлять налоговые каникулы. Одна из главных идей Правительства – перенести основную налоговую нагрузку с предприятий на потребителей продукции. Для этого предлагается заменить налог с выручки на налог с продаж. Мне кажется – это очень позитивный шаг. Окончательное решение по этому вопросу будет прерогативой субъектов Федерации.
    Особую роль играют налоги на заработную плату. Уровень этих налогов сегодня слишком высок, и предприятия укрывают зарплату, применяют различные черные схемы ее выплаты, что в итоге приводит к очень низкому сбору подоходного налога. Реформа направлена на то, чтобы уменьшить отчисления, которые делают предприятия, и увеличить их взимание непосредственно с работников. Пока эта налоговая новация наталкивается на очень жесткое сопротивление Думы. Депутаты, под предлогом соблюдения социальной справедливости, отказываются увеличить налоговую нагрузку на работников и уже в течение нескольких лет блокируют принятие соответствующих законов. Я думаю, это политический вопрос. Такие реформы может провести только сильная исполнительная власть. Здесь должна быть четкая вертикаль: Президент, сформированное им Правительство, опирающееся на поддержку в Думе. Иначе никогда такие серьезные законы, которые реформируют экономику, налоговую и социальную сферы, не провести.
    – Какой, на ваш взгляд, должна быть банковская система в России?
    – Кризис августа – сентября 1998 года дал колоссальные отрицательные результаты для нашей экономики. Однако есть целый ряд положительных моментов. По крайней мере, в части понимания того, какой должна быть банковская система и ее роль в экономике. Сейчас многим стало понятно то, что раньше говорили только специалисты. Наша банковская система абсолютно не приспособлена для решения тех задач, которые решают банки во всем мире. Они аккумулируют свободные финансовые ресурсы и направляют их прежде всего в производственный сектор, способствуя тем самым развитию экономики своей страны. В нашей системе банки использовали в основном инструменты спекулятивные. В первую очередь это рынок ГКО, приносящий колоссальные доходы и казавшийся банкам легким доходом. Манипулирование государственными финансовыми ресурсами также обеспечивало безбедную жизнь банкам и не требовало от них развития чисто банковской деятельности. В конечном итоге после того, как государство объявило себя несостоятельным должником, это стало крахом для крупнейших банков.
    Таким образом ясно, что без развития настоящей банковской системы, которая будет работать на базе экономических расчетов, продуманной кредитной политики, не удастся построить нормальную рыночную экономику. Пока же есть только недоверие клиентов и банков друг к другу. Банки не доверяют промышленным предприятиям, считая их ненадежными заемщиками, которые вряд ли вернут предоставленные кредиты. И по существу сегодня банковская система не имеет ни надежных источников поступления средств, ни возможностей для их размещения. Должно пройти некоторое время, чтобы это как-то нормализовалось.
    Что касается законодательства, то сегодня особенно остро сказывается отсутствие закона "О несостоятельности кредитных организаций". В такой ситуации, когда очень многие банки стали банкротами, при отсутствии этого закона у менеджмента и хозяев банков появилась великолепная возможность стащить все оставшиеся ликвидные ресурсы и поставить кредиторов в такое положение, когда им ничего не достается. Права кредиторов оказались абсолютно незащищенными.
    На протяжении нескольких лет закон, гарантирующий вклады граждан в банках, также не принимался в силу серьезных противоречий между Правительством, Центробанком, Президентом, а также амбиций различных органов государственной власти и законодателей. Отсутствие этого закона привело к тому, что в очередной раз вкладчики потеряли свои сбережения, и их права оказались абсолютно незащищенными.
    Одновременно нужно и совершенствование закона "О Банке России" с тем, чтобы придать его деятельности большую прозрачность и управляемость. Возможно также серьезное изменение закона "О банках и банковской деятельности". Некоторые даже предлагают введение различных банков: инвестиционных и обычных коммерческих, чтобы клиенты могли выбирать между рискованными вариантами вложения средств и консервативной политикой, в рамках которой осуществляются в основном расчетные функции. Допустим и вариант введения отдельного от Центрального банка специального органа – государственного агентства по надзору за деятельностью кредитных организаций. Все это сейчас активно обсуждается. Думаю, в 1999 году в той или иной форме такие законы обязательно будут приняты.