Галина Пахальчак
Заместитель министра природных ресурсов Свердловской области, кандидат экономических наук

П

редприятия металлургического комплекса являются одними из основных загрязнителей окружающей среды. В Свердловской области на их долю приходится 41 % всех выбросов в атмосферу. Еще более значительно влияние металлургических предприятий на загрязнение почв, нарушение ландшафтов, вывод из хозяйственного оборота земель, занятых отходами производства. Металлурги ежегодно сбрасывают в воду около 126 млн м³ загрязненных стоков. В них присутствуют соли тяжелых металлов, мышьяк, фтор, сурьма и другие токсичные вещества.
    Конечно, большинство руководителей металлургических предприятий объективно оценивают экологические проблемы и принимают меры для их решения. Только в 2001 году выбросы в атмосферу сократились в целом по металлургическому комплексу на 74,4 тыс. т.
    Наиболее значительны успехи металлургов в использовании техногенных образований: из 51 млн т отходов, переработанных в Свердловской области с 1996 года, 19,1 млн т составляют шламы металлургических предприятий, 29,7 млн т – отходы добычи и обогащения. В 2002 году в ходе реализации мероприятий соответствующей программы переработано 9,8 млн т отходов, в том числе с металлургических предприятий 4,46 млн т, с добычи и обогащения – 5,34 млн т. Общие затраты на переработку техногенных образований в Свердловской области составили 1838 млн руб.
    Вместе с тем проблема остается достаточно острой. Представляется необходимым выделить три круга проблем, связанных с как можно более полным устранением негативного воздействия металлургического комплекса на окружающую природную среду:
    – кардинальное сокращение выбросов за счет технико-технологического совершенствования производства;
    – переработка техногенных образований, получение из них полезного продукта;
    – совершенствование нормативно-правовой базы этого вида деятельности, без чего она не может быть эффективной.
    Представляется необходимым остановиться на вопросах нормативно-правового регулирования отношений, возникающих при обращении с отходами производства и потребления.
    Понятие «обращение с отходами», используемое в Законе РФ «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 года, обозначает «деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов». Остановимся только на одном из видов этой деятельности – на использовании отходов. Анализ отечественного законодательства, регулирующего отношения в этой сфере, позволяет сделать однозначный вывод о его несовершенстве и необходимости внесения в него соответствующих изменений и дополнений.
    В частности, законы РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года, «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 года с изменениями от 19 декабря 2000 года, «О недрах» от 8 августа 2001 года, «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, в том числе о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации», регулирующих отношения в сфере использования отходов, не содержат достаточной правовой основы для стимулирования деятельности по использованию отходов, а также противоречат друг другу в вопросах собственности и экономического регулирования. Отдельные декларируемые в них нормы носят отсылки либо на налоговое и бюджетное законодательство, либо на некие правовые акты, которые еще даже не разрабатываются. Примером может служить Закон РФ «Об отходах производства и потребления», для реализации которого необходимо было выпустить по меньшей мере около полутора десятков подзаконных актов. Со дня принятия закона прошло 5 лет, но все еще не принято ни одного.
    На наш взгляд, необходимо упорядочить нормативно-правовую деятельность, установив жесткий регламент подготовки подзаконных актов, определяющих механизм реализации законов. Желательно, чтобы те из них, что регулируют конкретные локальные отношения, каковыми являются отношения в сфере использования отходов, были законами прямого действия. Хотелось бы также, чтобы нормы, закрепленные одним законом, не повторялись в других в совершенно ином контексте. В частности речь идет о собственности на отходы. Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» (ст. 4) определено, что «право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались. Право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов». Казалось бы, все ясно. Но использование отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств регулируется также законом «О недрах». Иными словами, эти отходы приравниваются к части недр, которые по вышеуказанному закону являются государственной собственностью: «Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме».
    Таким образом, налицо несогласованность двух федеральных законов по одному из важнейших вопросов в сфере управления отходами – вопросу собственности на них. На наш взгляд целесообразно решить этот вопрос так, как это сделано в законе «О недрах». По сути, в законе Свердловской области «Об отходах производства и потребления» такая попытка была сделана. Статьей 5 определено, что техногенные месторождения (образования), к каковым отнесены скопления минеральных веществ, образовавшихся в результате горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, количество и качество которых делают возможными их добычу и переработку, составляют неотъемлемую часть минерально-сырьевой базы Свердловской области, и право на их переработку закрепляется путем предоставления отдельной лицензии.
    Решение вопроса собственности на отходы в пользу государства в лице органов власти субъекта федерации позволит активизировать процесс переработки отходов. Безусловно, приоритет при предоставлении права на это следует отдавать организации, образовавшей отходы. Но если эта организация является неплатежеспособной или ее производственный потенциал не позволяет приступить к переработке отходов и при этом она не предпринимает мер для поиска инвесторов и партнеров, целесообразно путем объявления конкурса передать эти отходы для переработки другой организации.


    Еще более противоречащими друг другу в законах являются отношения в сфере экономического регулирования обращения с отходами. Законом «Об отходах производства и потребления» установлено, что основными принципами такого регулирования являются:
    – уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот;
    – платность размещения отходов;
    – экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами.
    По закону «Об охране окружающей среды» в числе методов экономического регулирования фигурирует также предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших технологий, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов. В то же время федеральное налоговое законодательство не только не предусматривает новых мер экономического стимулирования деятельности по переработке отходов, но и ликвидирует ранее существовавшие льготы. В частности, цитировавшийся выше закон «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса...», которым установлен налог на добычу полезных ископаемых, признал полезные ископаемые, извлеченные из отходов добывающего производства, объектом налогообложения. При этом предусмотрено, что может устанавливаться нулевая налоговая ставка при добыче «полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих породах, в отвалах или в отходах перерабатывающих производств... в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации». Поскольку, как уже говорилось, различные подзаконные акты выходят с большим опозданием, в настоящее время все еще нет механизма, позволяющего не уплачивать налог за добычу полезных ископаемых из отходов. Таким образом, названный закон утяжелил налоговое бремя для тех, чью деятельность необходимо стимулировать в соответствии с законами «Об охране окружающей среды» и «Об отходах производства и потребления».
    Для устранения этого противоречия требуется незамедлительно внести в закон изменения, вернувшись к формулировкам, которые использовались в законе «О недрах» в редакции от 8 февраля 1995 года, то есть предусмотреть, что налоговая ставка в размере 0 может устанавливаться при добыче полезных ископаемых из вскрышных и вмещающих пород, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств на основании решения органов, предоставляющих лицензию на пользование недрами. Принципиальное отличие такой формулировки от существующей сегодня заключается в том, что она дает возможность оперативно принять решение об освобождении организации-переработчика отходов от налога, поскольку лицензия на переработку техногенных образований выдается местным органом власти и территориальным подразделением федерального органа, осуществляющим регулирование отношений недропользования. Таковым является Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР РФ по Свердловской области. Аналогичные функционируют и в других субъектах федерации.
    Как уже говорилось, механизм, регулирующий отношения в сфере обращения с отходами, включает методы экономического принуждения и поощрения. На таких же принципах основывается законодательство отдельных стран европейского сообщества, где выработаны и, в отличие от России, действуют на практике следующие принципы:
    – предупреждения, согласно которому количество отходов, образующихся в процессе производства, должно быть минимизировано, а где это возможно сведено к нулю;
    – ответственности производителя, то есть плату за загрязнение окружающей среды для предприятий, производящих отходы;
    – прогнозирования, предполагающий возможность распознавать потенциальные проблемы в сфере управления отходами;
    – приближения, предусматривающий необходимость обезвреживания отходов производства и их потребления как можно ближе к месту образования.
    Выработанная на основе этих принципов Генеральная стратегия Евросоюза предусматривает систему мер, стимулирующих сокращение объемов отдельных видов отходов, их переработку и вторичное использование. Такие меры необходимо закрепить и в законодательстве России. Начать целесообразно с урегулирования отношений, связанных с платой за размещение отходов, тем более, что эта норма закреплена в ст. 5 закона «Об охране окружающей среды». Но поскольку он не является законом прямого действия, принцип «загрязнитель платит» в настоящее время не работает.
    Следует ускорить принятие федерального законодательного акта, устанавливающего формы платы за негативное воздействие на окружающую среду, порядок ее исчисления и взимания. В данном законопроекте надлежит предусмотреть следующие положения:
    – базой для расчета платы за размещение является масса всех категорий отходов, для которых установлены платежные ставки;
    – плата носит компенсационный характер, ее ставки рассчитываются на основе затрат, необходимых для восполнения ущерба, причиненного окружающей среде в результате размещения отходов, и ежегодно индексируются с учетом инфляционных процессов;
    – от платы освобождаются предприятия, временно хранящие отходы на специально обустроенных в соответствии с экологическими и санитарными требованиями объектах с целью последующего использования;
    – в случае размещения отходов сверх установленных лимитов, без соответствующих разрешительных документов, на объектах, не отвечающих экологическим и санитарным требованиям, ставки платы увеличиваются в 5 раз;
    – по решению органов государственной власти субъекта федерации плата за размещение отходов может уменьшаться на сумму затрат организации, связанных с реализацией мероприятий по переработке отходов, внедрению наилучших технологий, позволяющих минимизировать образование отходов.
    Есть смысл перенять зарубежный опыт, предусматривающий для переработки отходов меры экономического стимулирования: предоставление субсидий на строительство и реконструкцию заводов по регенерации, как это делается в Швеции, уменьшение на определенный процент налога на прибыль организациям, реализующим инвестиционные проекты по рециркуляции, как это делается в США. Чтобы такие меры были возможны в России, необходимо внести изменения и дополнения в налоговое и бюджетное законодательство. В частности, требуется урегулировать вопрос о предоставлении из федерального и региональных бюджетов субсидий для реализации проектов по использованию отходов или внедрению лучших малоотходных и безотходных технологий.
    Бюджетным кодексом (ст. 78) в принципе предусматривается предоставление юридическим лицам субсидий и субвенций, включая выделение грантов и оказание материальной поддержки. Однако такое право не реализуется ни на федеральном, ни на субъектном, ни на местном уровнях. В ежегодно принимаемых законах о федеральном и об областных (краевых) бюджетах, в соответствующих нормативных актах органов местного самоуправления выделение субсидий не предусматривается в связи с неурегулированностью вопросов собственности на имущество, создаваемое в результате реализации инвестиционных проектов. С одной стороны, Бюджетный кодекс предусматривает долевое финансирование целевых расходов физических или юридических лиц в форме выделения грантов и оказания материальной поддержки, а с другой стороны, требует, чтобы часть имущества, созданного за счет субсидии, закреплялась в собственность Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в зависимости от источника предоставления субсидии. Это противоречие необходимо устранить и дать возможность субъектам федерации, хотя бы на своем уровне, предоставлять соответствующие льготы организациям, осуществляющим деятельность по минимизации отходов. При этом потери бюджета от предоставления субсидии юридическому лицу будут через несколько лет компенсированы благодаря уплате налогов организациями (производствами) по переработке отходов.
    Необходимы также изменения в гл. 25 ч. II Налогового кодекса в части уменьшения налогооблагаемой прибыли на сумму капитальных затрат, направляемых на внедрение безотходных и малоотходных технологий, использование вторичных ресурсов, как это было предусмотрено в действовавшем до августа 2001 года законе «О налоге на прибыль предприятий и организаций». Целесообразным, по нашему мнению, было бы полное освобождение от налога на прибыль вновь созданных организаций (производств) по переработке отходов производства и потребления на 1,5 – 2 года после первоначального получения прибыли. Определенные изменения важно внести и в законодательство, регулирующее взимание платы за землю, а именно предусмотреть частичное или полное освобождение от уплаты земельного налога организаций, осуществляющих деятельность по переработке отходов, их утилизации или обезвреживанию. В качестве одной из мер экономического стимулирования переработки отходов следует рассматривать снижение ставок или полное освобождение от налога на имущество, посредством которого осуществляется переработка отходов.
    Совершенствования требует система бюджетных и налоговых кредитов. Возможность их предоставления установлена Бюджетным и Налоговым кодексами. Но порядок выдачи, который должен определяться подзаконными актами, до настоящего времени не утвержден. Необходимо, чтобы он предусматривал льготные условия получения кредита – максимальное снижение процентных ставок, установление срока пользования не менее трех лет, погашение кредита и процентных ставок в последний год срока, на который он предоставлялся.
    Введение мер экономического стимулирования деятельности, связанной с использованием отходов, позволит решить проблемы охраны окружающей среды и экологической безопасности, вовлечения в переработку полезных ископаемых, содержащихся в отходах, экономии и рационального использования природных ресурсов.  Шламохранилище Высокогорского ГОКа до и после рекультивации