Георгий Кутовой
Председатель Федеральной энергетической комиссии РФ

    Как известно, в прошлом году на базе Федеральной энергетической комиссии России был создан Единый тарифный орган. Сегодня в структуре ФЭК работают два правления: одно занимается регулированием цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, второе – контролирует тарифы на транспорте. При этом ФЭК приходится учитывать принципы, заложенные в его контрольные функции, как действующим законодательством, так и балансом экономических интересов производителей – субъектов естественных монополий и потребителей их продукции и услуг. С одной стороны, мы должны принимать необходимые, экономически обоснованные (полностью компенсирующие текущие и инвестиционные расходы субъектов естественных монополий) тарифы, с другой – обязаны учитывать экономические возможности потребителей (уровень платежеспособного спроса при приемлемом уровне рентабельности).
    Перекос в ту или иную сторону крайне опасен. Искажение цен и тарифов может пагубно сказаться не только на финансово-экономическом состоянии "ущемленной" стороны, но и, через систему межотраслевых связей, на общей социально-экономической ситуации в стране, включая показатели динамики ВВП, инфляции, задолженности, потребительского рынка, занятости и т.д. Поиск равновесной цены выглядит тем более сложной задачей, что необходимо учитывать гигантское количество критериев, включая противоречивые и зачастую взаимоисключающие предложения поставщиков и потребителей.
    Понимание серьезности данной проблемы, достигнутое многолетней практикой регулирования, заставило, например, Соединенные Штаты выстроить мощную, дорогостоящую, процедурно и методологически сложную систему государственного регулирования тарифов на электроэнергию и некоторые другие услуги, реализуемые на рынках, имеющих признаки естественной монополии.
    В российских условиях полномасштабное повторение лучшего мирового опыта в ближайшее время маловероятно. Тем не менее мы в своей практике стремимся учитывать все многообразие связей в экономике, используем современные методы макроэкономического управления. В настоящее время Федеральная энергетическая комиссия приступила к осуществлению методологического проекта "Система согласованных тарифов". Основная цель – разработка методического, математического и программно-информационного инструментария на базе изложенного выше межотраслевого подхода. Это позволит органам регулирования в условиях жестких бюджетных и кадровых ограничений своей деятельности осуществлять расчет и оптимизацию тарифов по критерию согласованной, равновесной цены с учетом прямых и косвенных последствий изменения тарифов для потребителей и экономики страны в целом. При этом важно оценить не только влияние тарифов на общую ценовую динамику (инфляцию), но также их воздействие на экономический рост (что практически выпало из сферы внимания большинства аналитиков). Следует отнести сюда и возможный рост неплатежей потребителей в связи с повышением тарифов.
    Для этой работы мы привлекли ведущие научные организации России, имеющие значительный опыт в создании межотраслевых ценовых моделей и моделей экономической динамики, в первую очередь – Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. Кроме того, специалисты ФЭК провели собственные прогнозно-аналитические расчеты на ближайшую перспективу (2002 год).
    Вопрос, насколько высоки (или низки) цены на продукцию той или иной отрасли, может быть прояснен только в результате сравнения уровня цен и тарифов всех секторов российской экономики. Начиная с 1993 года, относительные дефляторы на продукцию естественных монополий устойчиво превышают средний уровень цен по экономике в 1,5 раза по сравнению с 1990 годом. В 1999 году наблюдалось относительное снижение цен монополистов. Но, судя по итогам 2001 года, цены естественных монополий вновь вернулись к тенденциям, сложившимся в 1992 – 1996 годах.
    К числу важнейших условий экономического роста 1999 – 2001 годов, безусловно, относится благоприятная внутренняя ценовая конъюнктура. Так, в 1998 – 2000 годах рост стоимости продукции и услуг отраслей–монополистов отставал от роста цен в экономике в целом. В результате существенно снизились издержки во всех отраслях, возросли доходы предприятий, появились условия не только для нормального финансирования текущего производственного процесса, но и для накопления. При этом необходимо подчеркнуть, что изменение ценовых соотношений сказывается на динамике производства не сразу, а с определенным лагом – примерно в один год. Таким образом, относительное снижение цен монополий в 1998 году явилось существенным фактором промышленного подъема в следующем году. Еще большее снижение относительной стоимости электроэнергии, природного газа и грузовых железнодорожных перевозок в 1999 году предопределило ускорение экономической динамики в 2000 году. Но уже в 2000 году динамика цен в отраслях-монополистах начинает обгонять средний рост цен по промышленности, относительный разрыв между ними снижается, что коррелирует с некоторым снижением темпов промышленного роста в 2001 году. В прошлом году цены и тарифы естественных монополий росли опережающими темпами.
    Факт негативного воздействия роста стоимости услуг и продукции естественных монополий на динамику развития других отраслей признается практически всеми. Правда, степень этого воздействия оценивается по-разному. Некоторые аналитики полагают, что влияние роста тарифов незначительно. Между тем сразу три ведущих института (Института народнохозяйственного прогнозирования, Института энергетических исследований и Института систем энергетики) пришли к выводу, что рост тарифов на электроэнергию весьма угнетающе действует на российскую экономику. Полученные в трех различных межотраслевых моделях значения эластичности ВВП по ценам достаточно близки и варьируются от – 0,15 до – 0,2. Такие цифры означают, что увеличение тарифов на электроэнергию в два раза порождает импульс к сокращению ВВП на 15 – 20 %. Из этого еще не следует, что рост тарифов автоматически вызовет спад производства – обычно на экономическую динамику воздействует масса других факторов, в том числе позитивных. Но применительно к сегодняшней экономической ситуации приходится признать, что многие факторы, предопределившие рост производства в 1999 – 2001 годах уже утратили свою стимулирующую силу.
    Изложенные выше результаты расчетов показывают, что энергоемкая экономика России подошла к пределу прочности и вряд ли выдержит дальнейший рост тарифов естественных монополий, не понеся потерь. Если в текущем году последствия дальнейшего удорожания продукции и услуг отраслей-монополистов еще не выглядят критическими, то в среднесрочной перспективе (до 2005 года), угнетающее воздействие энергетических и транспортных тарифов на экономику может проявиться в полной мере.
    Обобщая сказанное, можно перечислить следующие варианты критической адаптации экономики к росту тарифов к 2005 году (в реальности возможна та или иная комбинация этих вариантов).
    Текущий год должен стать последним в реализации сложившихся подходов и методов ценовой политики государства в отношении естественных монополий. Федеральная энергетическая комиссия России предлагает в 2002 году осуществлять минимальное повышение тарифов в пределах, диктуемых жесткой экономической необходимостью. С учетом экономически обоснованного роста затрат субъектов естественных монополий ФЭК предусматривает дополнительное регулирование тарифов в рамках установленного Правительством РФ предельного повышения тарифов естественных монополий в 2002 году по отношению к среднему уровню цен 2001 года.
    При этом ФЭК считает необоснованным предложения РАО "ЕЭС России" о повышении в 2002 году тарифов на электроэнергию, отпускаемую ФЭС, на 46 %. Расходы ФЭС могут быть снижены с предлагаемых РАО 53 млрд. руб. до 45,7 млрд. руб. за счет уменьшения расходов на оплату труда, использования дополнительной амортизации (образовавшейся в результате переоценки имущества по состоянию на начало 2002 года), реализации программ управления издержками, снижения других расходов.
    По мнению Федеральной энергетической комиссии, ОАО "Газпром" также имеет определенные резервы для снижения текущих расходов, относимых на себестоимость поставки газа. Что касается МПС, решение о регулировании стоимости грузоперевозок следует принимать лишь после получения официальной отчетности по фактическому росту тарифа в первом полугодии 2002 года и предложений МПС по пересмотру тарифа во втором полугодии.
    Федеральной энергетической комиссией внесено следующее предложение Правительству РФ: для достижения экономического роста и подавления инфляции в 2003 – 2005 годах проводить политику сдерживания тарифов естественных монополий. При этом стабильный уровень тарифов, позволяющий поддерживать нормальную рентабельность в регулируемых структурах и выполнять инвестиционные программы, должен быть обеспечен за счет средств, получаемых от реализации субъектами естественных монополий программ снижения издержек. В период осуществления политики сдерживания тарифов было бы целесообразно осуществлять индексацию тарифов субъектов естественных монополий в соответствии с фактическим уровнем инфляции (индексом потребительских цен), официально сообщаемым Госкомстатом России по итогам отчетного года. При этом необходимо обеспечить законодательное закрепление и безусловную реализацию принципов прозрачности и раздельного учета затрат по видам деятельности субъектов естественных монополий.
    Видится целесообразным пересмотреть практику утверждения Правительством прогнозных графиков повышения тарифов субъектов естественных монополий на год вперед (за исключением тарифов для бюджетных организаций). Данная практика формирует завышенные инфляционные ожидания и не позволяет обоснованно принимать решения по тарифному регулированию, т.к. не дает возможности осуществить анализ итогов деятельности субъектов естественных монополий в отчетном году. Соответствующая информация, согласно действующей системе финансовой отчетности, поступает в органы регулирования лишь в апреле – мае. Рекомендуемые (но не утверждаемые) прогнозные индексы изменения тарифов субъектов естественных монополий на текущий год должны при этом играть роль ориентира (т.е. верхнего предела повышения) для органов регулирования.
    Принимая во внимание роль естественных монополий для экономики России и значительную долю государства в уставном капитале компаний, необходимо, чтобы решения о переоценке стоимости активов субъектов естественных монополий принимались только на основании постановлений или распоряжений Правительства Российской Федерации и реализовывались через директивы Минимущества России представителям государства в руководящих органах отраслей-монополистов. Прозрачность деятельности этих отраслей и контроль со стороны основного держателя акций позволят избежать возможных негативных сценариев для экономики страны в целом.