Андрей Петросьян
Кандидат экономических наук

    Идет второй год с момента подписания российско-американских межправительственных договоров – "Соглашения о приостановлении антидемпингового расследования в отношении поставок российских горячекатаных рулонов" и "Соглашения о торговле отдельными видами стальной продукции" (так называемое "Всеобъемлющее соглашение по стали"), охвативших весь спектр металлопродукции, экспортируемой из России. Тогда, в июле 1999 года, завершился определенный этап внешнеторговых операций российских металлопроизводителей на рынке США.
    Настало время объективно оценить реальные последствия этих договоренностей. Вспомним, как развивались события. Первый антидемпинговый процесс в отношении российской стали на американском континенте прошел в 1994 году, когда ОАО "Северсталь" экспортировало в Мексику более 100 тыс. т толстого горячекатаного листа. Итогом явилось введение антидемпинговой пошлины в размере 29 % для всей металлургической продукции из России. Теперь можно с достаточной долей уверенности утверждать, что "мексиканский эпизод" стал началом хорошо скоординированных действий стран – членов НАФТА (Североамериканское соглашение о свободной торговле) против нового, потенциально сильного конкурента.
    В конце 1996 года антидемпинговое расследование в отношении поставок российского толстого горячекатаного листа было проведено в США. Наиболее пострадавшей стороной в этом конфликте опять стало ОАО "Северсталь", на долю которого приходилось более 90 % экспорта этой продукции. Чтобы быстрее разрешить конфликтную ситуацию, Министерство внешнеэкономических связей РФ вынуждено было уступить давлению Минторга США. В результате был создан прецедент: в отношении российского экспорта использовали особый механизм определения факта демпинга, который применяется исключительно к странам с нерыночной экономикой. Суть этого подхода состоит в том, что наказывается отрасль в целом. Предприятия-поставщики лишены возможности самостоятельно отстаивать свои интересы. Не принимаются в расчет ни объемы продаж, ни цены каждого экспортера в отдельности.
    Заключенное в конце 1997 года сроком на 5 лет "Соглашение о приостановлении антидемпингового расследования" определило для российского экспорта горячекатаного толстого листа в США годовую квоту в размере всего 100 тыс. т при минимальном уровне цены в 325 долл./т. Заметим, что эта квота была более чем в два раза ниже уровня российских поставок 1996 года, а обусловленный уровень цены при сложившейся конъюнктуре (со II полугодия рыночная цена не превышала 280 долл./т) фактически не оставлял возможности продавать российскую продукцию на американском рынке. ОАО "Северсталь", а соответственно, и Россия теряли примерно по 40 млн. долл. в год.
    Однако эти уступки не умиротворили стальное лобби США. Осенью 1998 года началось новое расследование о поставках горячекатаных рулонов. Следует отметить, что время было выбрано американцами весьма удачно. Азиатский кризис 1997 года, дефолт в России в августе 1998 года, совпавший с "кризисом доверия" администрации Клинтона, создали для действий лоббистов, выступавших как защитники интересов национальной промышленности, исключительно благоприятный фон.
    Надо сказать, что наши металлурги с самого начала не питали надежд на справедливое расследование. Проведенный осенью 1998 года анализ ситуации убедил, что Россия столкнулась с хорошо спланированной акцией крупнейших металлургических компаний США. Так называемая "большая стальная шестерка" – "ЮС Стил Груп", "Бетлехем Стил Корп.", "ЛТВ Стил Ко.", "Нэшнл Стил Корп.", "Испат Инлэнд Инк." и "Ньюкор Корп." – предприятия полного металлургического цикла, объединяющие 80 тыс. работающих, – сумела сплотить вокруг себя всех производителей стали, профсоюзы, исполнительную и законодательную власть. Великолепно подготовленный аппарат Минторга США, где только вопросами антидемпинга занимаются более 300 человек, занял крайне жесткую позицию. В этой обстановке предприятия российской черной металлургии вправе были рассчитывать на поддержку со стороны Президента и Правительства РФ, тем более что отсутствие у России рыночного статуса не позволяло им самостоятельно защищать свои права.
    Первые контакты на уровне российских и американских федеральных ведомств состоялись лишь в начале 1999 года. В марте американская сторона выдвинула условие, что подпишет соглашение о приостановлении антидемпингового расследования в отношении горячекатаного металла только в пакете с так называемым "всеобъемлющим соглашением", означавшим квотирование всей поставляемой российской металлопродукции. Тем самым России навязывался договор о добровольном ограничении всего экспорта металла.
    Далее события развивались с необычайной быстротой и необъяснимой для металлургов логикой. Несмотря на очевидную неприемлемость американского варианта, Минторг РФ его парафировал, не оставив возможностей для маневра. Единственное, чего удалось добиться нашим металлургам, – это увеличить втрое квоту на поставки стальных полуфабрикатов (заготовка и слябы). Но считать это большим достижением вряд ли следует, так как продукция низких переделов закупается американскими предприятиями в значительных объемах – около 6 млн. т ежегодно. Все прочие уступки американцев были крайне незначительными.
    По всей видимости, осознание случившегося пришло к Правительству РФ только после парафирования соглашений, когда весь металлургический комплекс страны заявил о беспрецедентном ущемлении прав российских экспортеров. Но политическая ситуация вновь складывалась не в нашу пользу. События в Югославии, очередная смена правительства в России вновь отодвинули интересы металлургов на второй план. Несмотря на принятое в Правительстве РФ решение не идти на уступки американцам, "всеобъемлющее соглашение" было подписано. Произошло это 12 июля 1999 года в Париже. С тех пор ежегодные потери России в результате ограничения экспорта превысили 1 млрд. долл., и такая ситуация сохранится в ближайшие пять лет.
    Попробуем разобраться в подоплеке происшедшего. До начала 90-х годов Советский Союз, а затем Россия практически не поставляли продукцию черной металлургии за рубеж. Только вследствие резкого сокращения платежеспособного спроса в стране металлурги ради выживания были вынуждены осваивать внешний рынок. С этой целью комбинаты перестраивали сбытовую структуру, формировали новые производственные программы. В 1996 году российские предприятия экспортировали в США около 2,5 млн. т стали. В 1997 – 1998 годах поставки российской металлопродукции составили соответственно 6,8 и 6,6 млн. т на сумму, превышающую 1,5 млрд. долл. в год.
    Такие темпы роста вполне могли вызвать озабоченность американских производителей. Но, как показывает анализ, сами американские сталелитейные компании не могут полностью удовлетворить растущие потребности экономики США, которая развивается весьма динамично. Не случайно объем импорта стали в США, составлявший в середине 90-х годов примерно 30 млн. т, в 1998 году возрос до 40 млн. т. Что касается российской доли в видимом потреблении стали в США, она в этот период была относительно невелика – около 5%. Динамика поставок стали из России в 1997 – 1998 годах демонстрирует взвешенность экспортной политики ведущих отечественных производителей. Даже после азиатского кризиса российские металлурги, в отличие от компаний Японии и Южной Кореи, сумели достаточно равномерно диверсифицировать рынки сбыта, и в 1998 году вовсе не было "сброса" излишков экспортного металла в США.
    При четкости американской статистики и постоянном мониторинге внешнеторговой сферы Минторгу США было трудно не заметить, что в 1998 году ситуация с российским импортом не только не обострилась, но, наоборот, стабилизировалась. Однако остановить раскрученный юридический, государственный, а главное, финансовый маховик уже было невозможно.
    Примечательно, что "недобросовестная" торговля металлом приписывалась трем странам – России, Японии и Бразилии, которых и обвинили в двукратном снижении прибыльности американских металлургических компаний. При этом в "черный" список не попала Южная Корея, несмотря на то, что в 1998 году она более чем в два раза увеличила свои поставки в США. Подобная снисходительность объяснима: металлургическая отрасль Южной Кореи функционирует в тесной кооперации с крупнейшими американскими компаниями.
    Показательна и тактика ведения переговоров американцами. Когда российская сторона после консультаций с отечественными металлургами отвергла вариант "всеобъемлющего соглашения", был задействован дополнительный инструмент нажима – антидемпинговое расследование в отношении холоднокатаного металла. Расчет строился на различии интересов российских предприятий. Этот шаг Минторг США предпринял непосредственно перед истечением срока расследования по горячекатаному металлу и трехмесячного периода после парафирования соглашений (после 12 июля оба документа утратили бы силу). В рядах наших металлургов начались разногласия. На совещаниях, проводившихся сначала в Минторге РФ, а затем в Правительстве РФ, акционерные общества и компании "НЛМК", "Мечел", "Ижсталь", "Оскольский электрометаллургический комбинат", "Тулачермет" и другие были против подписания соглашения, а "Северсталь" и "ММК" фактически согласились с предложенным американцами вариантом.
    Американские чиновники не скрывали триумфа. Последовавшие за этим продвижения по службе участников переговоров лишний раз доказали полную удовлетворенность достигнутым результатом. Но стальное лобби продолжало демонстрировать бескомпромиссность, выразив публичное недовольство подписанными соглашениями.
    События после заключения соглашений развивались весьма показательно. В феврале 2000 года Международная торговая комиссия – федеральный орган США – признала, что поставки российской холоднокатаной стали не нанесли ущерба американской промышленности, и расследование в отношении этой продукции было прекращено. Любопытны и другие факты. Во-первых, по предварительным итогам антидемпингового расследования была установлена пошлина для российских предприятий в размере 177,59 %. Это означало, что в случае признания демпинга российские экспортеры имели бы право продавать свою продукцию по цене не ниже 780 долл./т при средней цене рынка 440 долл./т. Заметим, что японские компании при антидемпинговых пошлинах от 17,86 до 67,14 % практически прекратили экспорт в США. Во-вторых, в предложенном первоначально Минторгом США варианте "всеобъемлющего соглашения" квота холоднокатаного металла определялась в объеме 520 тыс. т, но после начала расследования под нажимом американских производителей она была снижена до 340 тыс. т.
    В период переговоров много внимания уделялось так называемой "технической помощи", которая рассматривалась в качестве частичной компенсации российским металлургам. Соответствующий протокол был подписан. За прошедший период "помощь" выразилась в том, что представители Минторга США один раз посетили ведущие предприятия российской черной металлургии, пытаясь собрать как можно больше негативной информации, и провели трехдневный семинар по вопросу антидемпинга. Нормального обмена информацией, обсуждения взаимных проблем, других полезных контактов между производителями и представителями общественных организаций двух стран так и не было.
    В мае 2000 года во время однодневного визита Б. Клинтона в Москву было подписано совместное заявление о начале "стального диалога". Первая встреча должна была состояться в июле. Металлурги скептически отнеслись к этому документу: было ясно, что обсуждать острые вопросы американцы не собирались. И действительно, зафиксированная дата проведения первой встречи уже перенесена – "по просьбе" американской стороны.
    Теперь – несколько слов о реализации соглашений. В ходе переговоров Минторг РФ указывал американцам на несовершенство механизмов выполнения договоренностей. Предусмотрена, например, процедура консультаций. В соглашении о приостановлении антидемпингового расследования по горячекатаным рулонам существует специальный раздел из двух пунктов, но ни один из них не соблюдается.
    Пункт "А" гласит, что если "справочная цена (ниже которой нельзя поставлять продукцию – А.П.) препятствует российским производителям выступать на рынке США, стороны немедленно приступят к консультациям с тем, чтобы рассмотреть рыночную ситуацию и ее соответствие уровню справочной цены". В мае 2000 года Минторгу США было устно заявлено о несоответствии установленной справочной цены ситуации на американском рынке стали, а в июне Минторг РФ письменно обратился с предложением провести консультации в связи с невозможностью поставок при существующем лимите цены в III квартале 2000 года. Американцы долго тянули с ответом, затем назначили для консультаций август, но в последний момент вновь передвинули срок. В результате с июля 2000 года поставки горячекатаных рулонов приостановлены.

    Пункт "В" предусматривает, что "стороны будут проводить консультации по вопросам реализации действия (включая расчет справочной цены) и исполнения соглашения ежегодно в месяц заключения соглашения". Это положение вовсе проигнорировано Минторгом США. Таким образом, даже с формальной стороны, к которой любят прибегать заокеанские юристы, американская сторона допускает грубейшие нарушения договоренностей.
    Определяя для России объемы экспорта в США, американцы ориентировались на уровень поставок 1995 – 1996 годов. Тогда российские экспортеры только начинали осваивать этот рынок. Американские потребители оценили качество российского металла, а наши предприятия привели в соответствие с принятым в США уровнем стандарты, усовершенствовали упаковку, сформировали оптимальные схемы транспортировки и т. д. Естественно, что работать на хорошо организованном американском рынке могли только наиболее эффективные и мощные металлургические комбинаты, такие, как Новолипецкий, Магнитогорский, Череповецкий. Вместе с тем пример лидеров отрасли побудил и другие предприятия попробовать свои силы на американском рынке. Заводы, выпускающие специальные и электротехнические марки сталей, трубы, чугун, другую металлопродукцию, начали нащупывать свою нишу. К 1999 году многие из них поставили в США пробные партии. Однако заключенные соглашения фактически подорвали доверие потребителей к возможностям этих предприятий.
    Итоги реализации "всеобъемлющего соглашения" за первое полугодие 2000 года показали, что не все предприятия смогли поставить металл в объемах, определенных квотами. Потребители, не уверенные в надежности российских партнеров, отвернулись от "квотных" поставщиков, действующих под постоянной угрозой новых санкций. Кроме того, необходимость поставлять металлопродукцию равномерно по месяцам, как это определено соглашением, не дает возможности использовать меняющуюся конъюнктуру рынка. И, наконец, слишком низкие квоты снижают, а в некоторых случаях полностью аннулируют коммерческую привлекательность североамериканского рынка из-за его отдаленности и проблематичности сохранения своей ниши при малых объемах поставок. Что же касается крупных экспортеров металлопродукции, таких, как ОАО "НЛМК", то выделенная на первое полугодие квота ими полностью выбрана.
    Скажем еще об одном болезненном последствии заключенных соглашений. Пойдя на "добровольное" квотирование экспорта в США, Россия расписалась в своем нерыночном статусе на ближайшие пять лет. Между тем методика определения "нормальной стоимости" для продукции из страны с нерыночной экономикой предполагает использование данных так называемой "страны-суррогата", выбираемой по усмотрению США. Как правило, в таких случаях размер демпинговой пошлины либо приближается к 100 %, либо значительно превышает его, что автоматически закрывает рынок для экспортера.
    В последние годы практически все металлопроизводители пришли к пониманию важности получения Россией рыночного статуса и целесообразности для отдельных производителей самостоятельно защищаться в случае обвинения в демпинговых поставках. Проведенный ОАО "НЛМК" анализ показал, что имеются достаточные доказательства отсутствия демпинга при поставках на внешний рынок. Но позволяют ли американские правила эффективно отстаивать свои интересы? Вот определение, принятое Минторгом США: "Демпинг возникает, когда иностранная фирма продает товар на рынке США по цене ниже той, по которой продается товар на внутреннем рынке. При определенных условиях демпинг определяется при сравнении продажной цены фирмы на рынке США и других внешних рынках, а также при сравнении с издержками производства данной фирмы". Казалось бы, все предельно просто, однако в 90% случаев спорные вопросы решаются в США в пользу истцов, невзирая на представляемые ответчиками фактические материалы.
    Каждое антидемпинговое расследование решает в первую очередь экономические задачи национальных производителей. Они естественно стремятся к максимизации прибыли, но при этом действуют осмотрительно: идут на большие издержки, связанные с инициированием разбирательств, только в случае полной уверенности в успехе. Да и Минторг США никогда не пойдет на возбуждение расследования, если будет знать, что столкнется с упорным сопротивлением экспортеров и ответными мерами со стороны правительства той страны, в отношении которой предполагается применение санкций.
    Практика масштабного использования антидемпинговых процедур исказила принципы свободной торговли. Защита интересов национального производителя превратилась в протекционизм, инструментом которого вместо таможенно-тарифного регулирования стало антидемпинговое законодательство. Применение таких санкций осуществляется не в соответствии с объективными предпосылками, а исходя из корпоративных интересов. Об этом наглядно свидетельствуют данные о производстве стали в США и России в 90-е годы (см. рисунок). Антидемпинговые процессы против российских металлопроизводителей происходили на фоне стабильного выпуска стали в США и спада в металлургической отрасли России.
    Не следует заблуждаться относительно наших перспектив в сфере международной торговли металлопродукцией. События последних лет показали, что Россию никто не считает равным партнером. Этот статус придется отстаивать в нелегкой борьбе, где правила устанавливает экономически и политически сильнейший. Нашей стране придется адаптироваться к уже сложившемуся международному экономическому порядку. От того, насколько сумеет она отстоять свои позиции, зависит и будущее российской экономики.